Cena, jako kryterium oceny ofert

Cena, jako kryterium oceny ofert

Cena została zdefiniowana w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. poz. 915, z późn.zm.). Zgodnie z tym przepisem cena to wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub. W cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług lub podatkiem akcyzowym. Przez cenę rozumie się również stawkę taryfową.

Polski ustawodawca zdecydował się na przyjęcie pojęcia ceny przez odniesienie do definicji ceny zawartej w ustawie o informowaniu o cenach towarów i usług, która to definicja dotyczy ceny brutto.

W trybach, w których sporządza się specyfikację istotnych warunków zamówienia opis sposobu obliczenia ceny zawiera specyfikacja.

Cena oferty, obliczona zgodnie z opisem sposobu jej obliczenia podanym w specyfikacji istotnych warunków zamówienia nie zawsze stanowi rzeczywiste wynagrodzenie wykonawcy za wykonanie przedmiotu zamówienia, gdyż podlega badaniu w trybie art. 87 ust. 2 pkt 2 i 3 Pzp.

Jeżeli zamawiający decyduje się na pozacenowe (inne) kryteria oceny ofert, to innymi kryteriami oceny ofert mogą być kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, w szczególności:

1. jakość, w tym parametry techniczne, właściwości estetyczne i funkcjonalne;
2. aspekty społeczne, w tym integracja zawodowa i społeczna osób, o których mowa w art. 22 ust. 2, dostępność dla osób niepełnosprawnych lub uwzględnianie potrzeb użytkowników;
3. aspekty środowiskowe, w tym efektywność energetyczna przedmiotu zamówienia;
4. aspekty innowacyjne;
5. organizacja, kwalifikacje zawodowe i doświadczenie osób wyznaczonych do realizacji zamówienia, jeżeli mogą mieć znaczący wpływ na jakość wykonania zamówienia;
6. serwis posprzedażny oraz pomoc techniczna, warunki dostawy, takie jak termin dostawy, sposób dostawy oraz czas dostawy lub okres realizacji.

Kryteria oceny ofert są związane z przedmiotem zamówienia, jeżeli dotyczą robót budowlanych, dostaw lub usług, które mają być zrealizowane w ramach tego zamówienia, we wszystkich aspektach oraz w odniesieniu do poszczególnych etapów ich cyklu życia, w tym procesu produkcji, dostarczania lub wprowadzania na rynek, nawet jeżeli nie są istotną cechą przedmiotu zamówienia (art. 91 ust. 2c Pzp).

Przepis art. 91 ust. 2 Pzp określa katalog otwarty kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia. Nie ma natomiast przeszkód w stosowaniu podkryteriów w ramach kryterium ceny brutto.

Zgodnie z art. 91 ust. 2a Pzp zamawiający, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Pzp, oraz ich związki kryterium ceny mogą zastosować jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określą w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykażą w załączniku do protokołu w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia, z wyjątkiem art. 72 ust. 2 i art. 80 ust. 3 Pzp.

W wyroku z dnia 6 lutego 2014 r., KIO 120/14, Krajowa Izba Odwoławcza podzieliła zarzut odwołującego odnoszący się do ustanowienia dwóch kryteriów oceny ofert odnoszących się do ceny za wykonanie przedmiotu zamówienia tj. ceny netto o wadze 35 i ceny brutto o wadze 5. Krajowa Izba Odwoławcza stwierdziła, że z pkt 46 preambuły dyrektywy 2004/18/WE nie wynika uprawnienie zamawiającego do kształtowania kryteriów oceny ofert przez dwa kryteria cenowe. Zgodnie bowiem z pkt 46 preambuły dyrektywy 2004/18/WE „zamówienia powinny być udzielane na podstawie obiektywnych kryteriów, zapewniających zgodność z zasadami przejrzystości, niedyskryminacji, równego traktowania oraz gwarantujących, że oferty są oceniane w warunkach efektywnej konkurencji. A zatem należy dopuszczać stosowanie tylko dwóch kryteriów udzielania zamówień: „najniższej ceny” i „oferty najkorzystniejszej ekonomicznie”. (...) W przypadku gdy instytucje zamawiające udzielają zamówienia na podstawie kryterium oferty najkorzystniejszej ekonomicznie, dokonują one oceny ofert w celu wyłonienia oferty prezentującej najlepszą relację jakości do ceny. W tym celu określają one kryteria ekonomiczne i jakościowe, które potraktowane łącznie muszą umożliwić wyłonienie najkorzystniejszej ekonomicznie oferty dla instytucji zamawiającej. Określenie tych kryteriów uzależnione jest od przedmiotu zamówienia, gdyż muszą one umożliwić ocenę poziomu wykonania przedstawionego w każdej ofercie w świetle przedmiotu zamówienia, zdefiniowanego w specyfikacjach technicznych, oraz na ocenę relacji jakości do ceny każdej z ofert.”.

Do ceny 0 zł oraz definicji ceny odniosła się Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 3 stycznia 2012 r., KIO 2725/11, stwierdzając, że „cena stanowi wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący (zamawiający) jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy (wykonawcy) za towar lub usługę (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach). W konsekwencji cena 0 złotych odpowiada tak zdefiniowanemu pojęciu ceny. „0” niewątpliwie stanowi określoną wartość, która została przez odwołującego wyrażona w jednostkach pieniężnych tj. w złotówkach. Po drugie nietrafnie zamawiający argumentował, że konsekwencją zaoferowania w stanie faktycznym sprawy realizacji zamówienia za cenę 0 zł musi być stwierdzenie, iż w ogóle nie może być mowy o zamówieniu publicznym w rozumieniu nadanym art. 2 pkt 13, bowiem umowa zawarta pomiędzy odwołującym a zamawiającym pozbawiona byłaby waloru odpłatności będącego warunkiem sine qua non uznania umowy za zamówienie publiczne. Stosownie do treści art. 2 pkt 13 ustawy zamówieniem publicznym jest odpłatna umowa zawierana między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. W tym rozumieniu, dla wskazania, że zawarcie określonej umowy jest udzieleniem zamówienia publicznego, wymagane jest spełnienie następujących warunków: umowa musi być odpłatna, jej stronami muszą być co najmniej zamawiający i wykonawca, przedmiotem tej umowy muszą być usługi, dostawy lub roboty budowlane. Dla rozstrzygnięcia o zarzutach odwołania skoncentrować należy rozważana na pojęciu umowy odpłatnej. W doktrynie prawa cywilnego przyjmuje się, że odpłatną czynnością prawną jest taka czynność, na podstawie której każda ze stron uzyskuje jakąś korzyść majątkową. (...) odwołując się do definicji zamówienia publicznego można stwierdzić, iż jest ono umową zawieraną między zamawiającym a wykonawcą, w wykonaniu której korzyść majątkową otrzymują zarówno zamawiający - na jego rzecz wykonawca realizuje usługę, dostawę lub robotę budowlaną, jak i wykonawca - najczęściej w postaci zapłaty (...) lub w innej, niekonieczne pieniężnej, formie (usługi, rzeczy, wierzytelności, inne prawa) mającej wartość majątkową. Izba podziela w tej kwestii stanowisko zaprezentowane przez KIO w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. (sygn. akt KIO 2542/11), zgodnie z którym pojęcie odpłatności należy interpretować szeroko i obejmuje ono nie tylko świadczenia pieniężne, lecz również każdy rodzaj korzyści, które zamawiający akceptuje w zamian za wykonanie zamówienia. Ocena odpłatnego charakteru umowy powinna być zatem zgodnie z dyspozycją art. 139 ust. 1 ustawy, dokonywana z uwzględnieniem reguł właściwych dla umów prawa cywilnego”.

W wyroku z dnia 9 lipca 2014 r., KIO 1302/14, Krajowa Izba Odwoławcza zgodziła się natomiast ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku KIO 496/10, że „Wskazanie i wpisanie w danej pozycji kwoty „0 zł” jest jej wyceną. „0” jest liczbą występującą w matematyce europejskiej, co najmniej od średniowiecza, uznawaną za liczbę rzeczywistą, całkowitą i wymierną. Symbolowi „0” przypisana jest więc konkretna wartość liczbowa. Wskazanie kwoty „0 zł” stanowi więc wycenę danej pozycji w przeciwieństwie do braku podania jakiejkolwiek wartości liczbowej, który należałoby uznać za brak wyceny, czyli podając kwotę „0 zł” wykonawca wskazał jaką wartość dla niego przedstawia. Wskazanie, iż jest to wartość granicznie niska, tzn. poinformowanie, iż dany element jest - mówiąc potocznie - bezwartościowy, jak najbardziej stanowi jego wycenę, a liczba „0” przyporządkowana do jednostek pieniężnych, w których wycena została dokonana, taki wynik wyceny wyraża i obrazuje".

W wyroku z dnia 15 lutego 2011 r., KIO 194/11, Krajowa Izba Odwoławcza, odnosząc się do zagadnienia ceny, zwróciła uwagę, że znakami pieniężnymi Rzeczypospolitej Polskiej są banknoty i monety - złote i grosze - dlatego w polskim systemie płatniczym nie stosuje się tysięcznych części złotego. W systemie bankowym funkcjonuje natomiast wiele rozliczeń pieniądza bezgotówkowego, w tym rozliczeń instrumentów pieniądza elektronicznego, o różnym stopniu wymaganej dokładności po przecinku, przekraczającej często poziom 0,001, np. w rozliczeniach przewalutowań. Dopuszczalne jest zatem posługiwanie się w obrocie kwotami o wartości poniżej 1 grosza.

W wyroku z dnia 9 lipca 2014 r., KIO 1297/14, uznano, że „zaoferowanie przez odwołującego, w ostatecznym efekcie, ceny mniejszej od zera nie może być karane przez zamawiającego odrzuceniem oferty, skoro oferta została sporządzona prawidłowo i nie naruszała żadnych postanowień specyfikacji. Jednak przyjęcie takiej oferty spowodowałoby to, że inne oferty, również sporządzone prawidłowo otrzymałyby ujemne punkty, w trakcie oceny ofert, co nie było przewidziane w specyfikacji, czyli wykonawcy byliby niejako karani za prawidłowo wniesione oferty opiewające na właściwie zaoferowane wartości. Skład orzekający Izby podkreśla, że wykonawca składając ofertę sporządzoną zgodnie z wymogami specyfikacji nie może być narażony na negatywne konsekwencje braku przewidzenia przez zamawiającego w specyfikacji jakiejś sytuacji, którymi to brakami były w rozpoznawanym postępowaniu braki przewidzenia możliwości złożenia przez jednego z wykonawców oferty z ceną niższą od zera.”.

Do zagadnienia dopuszczalności zapłaty ceny wykonawcy częściowo bądź w całości w formie niepieniężnej w związku z definicją zamówienia publicznego odniosła się Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku KIO 1470/11, stwierdzając, że „Zgodnie z definicją „zamówienia publicznego” sformułowaną w art. 2 pkt 13 ustawy Pzp, przez zamówienie publiczne należy rozumieć umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Tym samym do wskazania, że zawarcie określonej umowy cywilnoprawnej jest udzieleniem zamówienia publicznego, konieczne jest aby umowa była odpłatna, jej stronami byli zamawiający i wykonawca, zaś przedmiotem tej umowy muszą być usługi, dostawy lub roboty budowlane. Odnosząc się do przywołanej definicji zamówienia publicznego szczególną uwagę zwrócić należy na odpłatność umowy o takie zamówienie. W doktrynie prawa cywilnego przyjęto, że odpłatną czynnością prawną jest taka czynność, w której każda ze stron uzyskuje korzyść majątkową (rozumianą zarówno jako korzyść o charakterze pieniężnym, jak również inną korzyść majątkową w postaci świadczeń niepieniężnych). Zatem biorąc pod uwagę definicję zamówienia publicznego należy stwierdzić, iż jest nim umowa zawierana pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, w wyniku której, - korzyść majątkową otrzyma zamawiający w postaci wykonanego na jego rzecz zamówienia (usługi, dostawy lub roboty budowlanej), jak i wykonawca, otrzymujący korzyść w postaci zapłaty lub w innej formie, nie zawsze pieniężnej (jednak w postaci, której wartość możliwa jest do przedstawienia w pieniądzu). Tym samym na gruncie ustawy Pzp brak jest podstaw do przyjęcia, iż niedopuszczalnym byłoby uiszczenie wynagrodzenia wykonawcy częściowo bądź w całości w formie niepieniężnej.”.

Zamawiający może ustalić stałą cenę, jeżeli przepisy powszechnie obowiązujące lub właściwy organ określiły stałą cenę. W takim przypadku ofertę wybiera się w oparciu o inne kryteria oceny ofert niż cena (art. 91 ust. 2b Pzp).

Jeżeli złożono ofertę, której wybór prowadziłby do powstania u zamawiającego obowiązku podatkowego zgodnie z przepisami o podatku od towarów i usług, zamawiający w celu oceny takiej oferty dolicza do przedstawionej w niej ceny podatek od towarów i usług, który miałby obowiązek rozliczyć zgodnie z tymi przepisami. Wykonawca, składając ofertę, informuje zamawiającego, czy wybór oferty będzie prowadzić do powstania u zamawiającego obowiązku podatkowego, wskazując nazwę (rodzaj) towaru lub usługi, których dostawa lub świadczenie będzie prowadzić do jego powstania, oraz wskazując ich wartość bez kwoty podatku (art. 91 ust. 3a Pzp).

W wyroku z dnia 7 marca 2016 r., KIO 162/16; KIO 164/16; KIO 167/16; KIO 172/16, Krajowa Izba Odwoławcza stwierdziła, że „(…) omyłkowe, a nawet niewłaściwe, wypełnienie przez wykonawcę pozycji formularza ofertowego związane z wykonaniem ciążącego na wykonawcy obowiązku informacyjnego w stosunku do zamawiającego o ewentualnym powstaniu po stronie zamawiającego obowiązku podatkowego (art. 91 ust. 3a P.z.p.) nie jest obwarowane sankcją odrzucenia oferty. Tak jak podnosił wykonawca I., powyższe zostało potwierdzone na etapie prac legislacyjnych nad ustawą o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz ustawy - Prawo zamówień publicznych z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 605) na mocy, której do art. 91 dodano ust. 3a, co wynika z Raportu z konsultacji projektu z dnia 7 listopada 2014 r. ustawy o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz ustawy - Prawo zamówień publicznych (wiceprezes Urzędu Zamówień Publicznych zgłosił uwagi do art. 3 ustawy zmieniającej wskazując: „UZP proponuje w art. 3 ust. 1 projektu ustawy zrezygnować z sankcji przewidzianej w tym przepisie dotyczącej odrzucenia oferty w przypadku nie przedstawienia informacji odnośnie powstania obowiązku podatkowego zamawiającego w wyznaczonym terminie”).

W wyroku z dnia 25 kwietnia 2016 r., KIO 507/16; KIO 508/16; KIO 516/16, Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że „Z treści przepisu art. 91 ust. 3a P.z.p., w tym z celów wprowadzenia przedmiotowej regulacji, należy wywodzić, że o istnieniu obowiązku informacyjnego, którego niespełnienie można by oceniać, jako uchybienie po stronie wykonawcy (nie skutkujące jednak automatycznym odrzuceniem oferty), można mówić dopiero wtedy, gdy rzeczywiście złożona oferta wywołuje po stronie zamawiającego skutki podatkowe (a wykonawca o tym nie informuje, choć powinien). (…). Zaniechanie wykonania lub niewłaściwe wykonanie obowiązku informacyjnego ciążącego na wykonawcy w stosunku do zamawiającego o powstaniu u zamawiającego obowiązku podatkowego nie zostało obwarowane sankcją w postaci odrzucenia oferty. Upatrywanie się w tym zakresie podstaw do niezgodności oferty z ustawą czy niezgodności ze specyfikacją, tym bardziej, gdy w tej sprawie takiej niezgodności w ogóle nie ma, jest chybione, cechuje się przy tym nieuzasadnionym formalizmem. (…). Jednocześnie, skład orzekający Izby wskazuje, że pogląd zbieżny z powyższym został wyrażony m.in. w wyrokach wydanych: w dniu 17 września 2015 r. sygn. akt KIO 1966/15, w dniu 13 listopada 2015 r. sygn. akt KIO 2362/15, w dniu 20 listopada 2015 r. sygn. akt KIO 2432/15.”.

Jeżeli nie można wybrać najkorzystniejszej oferty z uwagi na to, że dwie lub więcej ofert przedstawia taki sam bilans ceny i innych kryteriów oceny ofert, zamawiający spośród tych ofert wybiera ofertę z najniższą ceną, a jeżeli zostały złożone oferty o takiej samej cenie lub koszcie, zamawiający wzywa wykonawców, którzy złożyli te oferty, do złożenia w terminie określonym przez zamawiającego ofert dodatkowych (art. 91 ust. 4 Pzp). Wykonawcy, składając oferty dodatkowe, nie mogą zaoferować cen wyższych niż zaoferowane w złożonych ofertach (art. 91 ust. 6 Pzp).

Jeżeli w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w którym jedynym kryterium oceny ofert jest cena, nie można dokonać wyboru najkorzystniejszej oferty ze względu na to, że zostały złożone oferty o takiej samej cenie, zamawiający wzywa wykonawców, którzy złożyli te oferty, do złożenia w terminie określonym przez zamawiającego ofert dodatkowych. Wykonawcy, składając oferty dodatkowe, nie mogą zaoferować cen wyższych niż zaoferowane w złożonych ofertach.

W trybach zapytania o cenę i licytacji elektronicznej cena jest jedynym kryterium oceny ofert. W zapytaniu o cenę zamawiający dokonuje wyboru najkorzystniejszej oferty przez porównanie cen zawartych w złożonych ofertach. W licytacji elektronicznej oferty składane przez wykonawców podlegają automatycznej klasyfikacji na podstawie ceny. Oferta złożona w toku aukcji przestaje wiązać, gdy inny wykonawca złożył ofertę korzystniejszą.

Teksty i sygnatury orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej pochodzą z bazy orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej dostępnej na stronie internetowej Urzędu Zamówień Publicznych