Sprawdź, czy cena może być jedynym kryterium w zamówieniach na roboty budowlane

Czy cena może być jedynym kryterium w zamówieniach na roboty budowlane?


Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zwrócił uwag ę, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Pzp, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia kontrolowanego postępowania, kryterium ceny może być zastosowane przez zamawiającego jako jedyne kryterium oceny ofert, jeżeli przedmiot zamówienia jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone standardy jakościowe, przy czym w przypadku zamawiających, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Pzp, ustawa dodatkowo wymaga wykazania w załączniku do protokołu postępowania, w jaki sposób w opisie przedmiotu zamówienia zostały uwzględnione koszty ponoszone w całym okresie korzystania z przedmiotu zamówienia.

„Ponieważ terminy „powszechnie dostępny” i „ustalone standardy jakościowe” nie są definiowane w żadnym akcie prawnym, mają one ocenny charakter i muszą podlegać interpretacji w kontekście określonego przedmiotu zamówienia. Kierując się znaczeniem nadawanym tym pojęciom w języku polskim, zdaniem Prezesa UZP, można przyjąć, że pod pojęciem „powszechnej dostępności” przedmiotu zamówienia, o której mowa w art. 91 ust. 2a ustawy Pzp, należy rozumieć oferowanie dóbr o pożądanej przez zamawiającego charakterystyce przez liczne podmioty działające na rynku, co skutkuje łatwym dostępem do tych dóbr praktycznie nieograniczonej grupie konsumentów, co z kolei łączy się wprost z powszechną konsumpcją takich dóbr czy usług. Pojęcie "powszechnej dostępności", w ocenie Prezesa UZP, nie odpowiada zatem nabywaniu świadczeń o charakterze specjalistycznym, przeznaczonych dla wąskiego kręgu odbiorców, dostępnych jedynie u ograniczonej liczby specjalistycznych wykonawców, ani udzielaniu zamówień na wszelkie nietypowe zamówienia, wymagające szczególnych kwalifikacji, bądź wyjątkowego zastosowania, wymagające indywidualnego dostosowania do potrzeb klienta.

Także pojęcie „ustalonych standardów jakościowych”, zdaniem Prezesa UZP, należy odnosić do zamówień typowych, powtarzalnych, spełniających zarówno standardy wynikające z przyjętych dla tych zamówień norm określonych przepisami prawa, jak i wymagań przyjętych jako normy w powszechnym odbiorze konsumenckim. Możliwość zastosowania kryterium ceny jako jedynego kryterium oceny ofert wymaga zatem, by nabywany przedmiot zamówienia cechowała zarówno „powszechna dostępność”, w opisanym wyżej rozumieniu, jak również by można mu było przypisać scharakteryzowane wyżej „ustalone standardy jakościowe”. Uwzględniając praktyczne aspekty udzielania zamówień na roboty budowlane, charakteryzujące się często dużą złożonością oraz indywidualnym dostosowaniem dokumentacji przetargowej do każdorazowych potrzeb inwestycyjnych zamawiającego, uznać należy, w ocenie Prezesa UZP, że w przypadku robót budowlanych wykazanie powszechnej dostępności takiego przedmiotu będzie często trudne. Przepis art. 91 ust. 2a ustawy Pzp wprowadza warunek stosowania kryterium cenowego ograniczając go do prostych, nieskomplikowanych zamówień, w tym również do prostych zamówień na roboty budowlane, do których można zaliczyć, np. prace remontowo-budowlane, obejmujące, np. malowanie, tynkowanie, wymianę okien lub posadzki, czy też położenie glazury, terakoty, kostki brukowej. Powyższe wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy, a zamawiający, w zależności od rodzaju robót budowlanych stanowiących przedmiot zamówienia, powinien dokonać indywidualnej oceny w zakresie możliwości zastosowania ceny jako jedynego kryterium oceny ofert.

Mając na uwadze wyżej opisany stan faktyczny, a w szczególności roboty budowlane obejmujące przedmiot zamówienia, należy uznać, zdaniem Prezesa UZP, że roboty budowlane polegające na budowie kanalizacji sanitarnej, gdzie zakres podstawowych robót obejmował budowę:

  1. kolektorów sanitarnych,
  2. rurociągów tłocznych,
  3. kanałów bocznych,
  4. kanalizacji ciśnieniowej,
  5. przepompowni sieciowych,
  6. przepompowni przydomowej

nie zaliczają się do kategorii „prostych, nieskomplikowanych robót budowlanych”.

Po pierwsze, roboty takie muszą być wykonywane zgodnie z projektem budowlanym, zatem wykonawca musi posiadać umiejętność czytania projektu budowlanego, jak też musi posiadać wiedzę na temat technicznych aspektów prowadzenia ww. prac budowlanych. O ile umiejętności takie mogą być powszechne w firmach realizujących roboty budowlane w zakresie budowy kanalizacji sanitarnych, o tyle nie są powszechne generalnie. Nadmienić przy tym należy, w ocenie Prezesa UZP, że liczba wykonawców zdolnych do realizacji zamówienia nie przekłada się wprost na "powszechność, dostępność" danych robót.

Ponadto powyższy zakres robót wymagał, jak zauważył Prezes UZP, aby wykonawca dysponował odpowiednim doświadczeniem, polegającym na budowie kanalizacji sanitarnej o łącznej długości min. 3000 m, w ramach której wykonane zostało: min. 2000 m rurociągu sanitarnego o średnicy min. 200 mm i min. 1 przepompownia sieciowa, jak również aby dysponował osobami zdolnymi do wykonania zamówienia, posiadającymi odpowiednie kwalifikacje zawodowe i doświadczenie, tj. kierownikiem budowy, kierownikiem robót sanitarnych oraz kierownikiem robót drogowych. Wykonanie ww. robót wymaga zatem, posiadania specjalistycznej wiedzy i doświadczenia oraz dysponowania osobami posiadającymi specjalne uprawnienia budowlane. Tym samym, w opinii Prezesa UZP, ww. roboty nie są robotami powszechnie dostępnymi, ale robotami, które mogą być wykonane wyłącznie przez wykonawców spełniających wymagania określone przez zamawiającego. Fakt, że roboty te nie są skomplikowane na tle innych możliwych robót budowlanych, nie oznacza, że są "powszechnie dostępne" w ogóle.

Biorąc ponadto pod uwagę, że ww. roboty musiały być wykonane według konkretnego projektu budowlanego dostosowanego do konkretnych warunków inwestycji, nie można uznać, zdaniem Prezesa UZP, że roboty te miały ustalone standardy jakościowe, gdyż standard ich wykonania musiał być dostosowany do potrzeb zamawiającego. A zatem, przedmiot zamówienia nie uzasadniał rezygnacji z innych kryteriów niż cena.

W związku z powyższym, w ocenie Prezesa UZP, w przedmiotowym postępowaniu zamawiający w sposób nieprawidłowy zastosował przepis art. 91 ust. 2a ustawy Pzp, wybierając jako jedyne kryterium - kryterium ceny (waga 100%), ponieważ z przedstawionych informacji wynika, że roboty budowlane, które stanowiły przedmiot udzielanego zamówienia, nie były robotami prostymi, powszechnie dostępnymi i o ustalonych standardach jakościowych, lecz robotami budowlanymi dostosowanymi do konkretnych potrzeb zamawiającego oraz wymagającymi od wykonawcy posiadania odpowiedniego doświadczenia i dysponowania osobami o odpowiednich kwalifikacjach z zakresu inżynierii sanitarnej. Innymi słowy, przedmiotowe roboty budowlane nie charakteryzowały się powszechną dostępnością i ustalonymi standardami jakościowymi, albowiem uwzględniały one indywidualne potrzeby zamawiającego i specyfikę związaną z realizacją przedmiotu zamówienia. Tym samym, zdaniem Prezesa UZP, zamawiający dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 2a ustawy Pzp. Powyższe naruszenie, w ocenie Prezesa UZP, nie miało wpływu na wynik postępowania.

(…)

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zwrócił również uwagę, że „(…) pojęcia „powszechnej dostępności” oraz „ustalonych standardów jakościowych; zostały użyte także w art. 70 ustawy Pzp, uzasadnione jest, zdaniem Prezesa UZP, skorzystanie w zakresie wykładni art. 91 ust. 2a ustawy Pzp z dorobku doktryny i orzecznictwa wypracowanego w związku z interpretacją art. 70 ustawy Pzp, odnosząc je, odpowiednio, do robót budowlanych. Jak wskazano w wyroku Krajowej Izby Odwoławczej (dalej: KIO) z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt: KIO/2395/14: "Dostawy lub usługi powszechnie dostępne dotyczą zatem dóbr popularnych, zaspokajających potrzeby wszystkich kategorii odbiorców publicznych i prywatnych na terenie całego kraju. Rynek jest nimi nasycony, wszędzie i ciągle są oferowane jako dobra łatwo dostępne, które można nabyć na rynku lokalnym lub regionalnym {por. Ryszard Szostak, Udzielanie zamówienia publicznego w trybie zapytania o cenę, Studia Prawnicze, zeszyt nr 2 (172) 2007 r.; stanowisko przywołane również w uchwale Izby z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt KIO/KU 10/09}. Dostawy i usługi powszechnie dostępne to dobra popularne i łatwo osiągalne, zaspokajające potrzeby wszystkich kategorii odbiorców publicznych i prywatnych, które oferuje się wszędzie, zarówno na rynku lokalnym, jak i krajowym. (…) W piśmiennictwie wskazuje się, że ustalone standardy jakościowe to przede wszystkim powtarzalne parametry techniczne przedmiotu świadczenia (trwałość, wytrzymałość, funkcjonalność, gabaryty itd.) bądź powtarzalne parametry technologiczne lub czynnościowe (przy usługach), chodzi o właściwości przedmiotu świadczenia, które są na tyle znane na rynku, że transakcja nie wymaga rozwiniętego opisu przedmiotu zamówienia i nie należy do transakcji skomplikowanych, jej zawarcie wystarczy poprzedzić przetargiem uproszczonym charakteryzującym się przeciętną konkurencyjnością postępowania. Nie ma przy tym znaczenia, jak doszło do ustalenia tych standardów na rynku (ustabilizowania właściwości przedmiotu), pod wpływem norm i przepisów technicznych, standaryzacji związanej z procesem oceny zgodności, zwyczajów handlowych, prostego naśladownictwa czy w inny sposób, byleby wszędzie na rynku zamawiany przedmiot świadczenia był taki sam pod względem swoich właściwości {por. Ryszard Szostak, Udzielanie zamówienia publicznego w trybie zapytania o cenę, Studia Prawnicze, zeszyt nr 2 (172) 2007 r.; stanowisko przywołane również w uchwale Izby z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt KIO/KU 10/09}".

Prezes UZP podał także, że Krajowa Izba Odwoławcza w uchwale z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt: KIO/KD 57/16, wprost wskazuje, iż "Należy się zgodzić w Prezesem UZP, że pojęcie "powszechnej dostępności" nie odpowiada nabywaniu świadczeń o charakterze specjalistycznym, przeznaczonych dla wąskiego kręgu odbiorców, dostępnych jedynie u ograniczonej liczby specjalistycznych wykonawców, ani udzielaniu zamówień na wszelkie nietypowe zamówienia, wymagające szczególnych kwalifikacji bądź wyjątkowego zastosowania, wymagające indywidualnego dostosowania do potrzeb klienta".

W świetle ww. orzeczeń nie można uznać, zdaniem Prezesa UZP, że budowa kanalizacji jest robotą popularną, wszędzie i ciągle oferowaną, gdyż co do zasady zleceniodawcami takich robót są tylko podmioty publiczne, a ich wykonawcami tylko firmy działające w konkretnej branży budowlanej. Ilość takich firm i ich dostępność na rynku nie zmienia faktu, że są to firmy wyspecjalizowane w tej branży. Nie można również uznać, w ocenie Prezesa UZP, że przeciętność buduje skala stosowanych w powszechnej praktyce rozwiązań, ponieważ skala uzależniona jest od potrzeb rynku na nabycie konkretnego rozwiązania. W przedmiotowym postępowaniu tymi rozwiązaniami będą m.in. roboty budowlane związane z rurociągami tłocznymi bądź montaż wysokoefektywnych pomp, których wykonanie nie może być uznane za standardowe i powszechnie dostępne, chociażby z tego powodu, że muszą być wykonane/zainstalowane przez specjalistę w branży.

Reasumując powyższe ustalenia, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych podtrzymał stanowisko zaprezentowane w Informacji o wyniku kontroli, iż zastosowanie przez zamawiającego jedynego kryterium - ceny (waga 100%) stanowiło naruszenie przepisu art. 91 ust. 2a ustawy Pzp.

Krajowa Izba Odwoławcza uznała stanowisko Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych za uzasadnione i nie uwzględniła zastrzeżeń zamawiającego.


Uchwała z dnia 30 grudnia 2016 r., KIO/KD 74/16


Teksty i sygnatury orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej pochodzą z bazy orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej dostępnej na stronie internetowej Urzędu Zamówień Publicznych