Opis kryteriów, którymi zamawiający będzie się kierował przy wyborze oferty, wraz z podaniem wag tych kryteriów i sposobu oceny ofert oraz ocena ofert to jeden z najważniejszych segmentów postępowania, który decyduje o pozycji oferty danego wykonawcy w rankingu ofert. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 pkt 13 i art. 91 ust. 1 i 2 ustawy Pzp to zamawiający odpowiada za dobór kryteriów oceny ofert w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz opis sposobu oceny ofert, który to dobór ma pozwolić zamawiającemu na dokonanie oceny ofert w sposób nie tylko obiektywny, ale także zgodny z tym opisem.
W związku z powyższym opis kryteriów, którymi zamawiający będzie się kierował przy wyborze oferty, wraz z podaniem wag tych kryteriów i sposobu oceny ofert powinien być sformułowany w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie w toku oceny ofert.
Na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą.
Jeżeli zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, dla każdej części zamówienia może ustalić inny opis kryteriów, którymi zamawiający będzie się kierował przy wyborze oferty, wraz z podaniem wag tych kryteriów i sposobu oceny ofert.
Opis sposobu oceny ofert powinien być tak skonstruowany, aby zapewniał obiektywną ocenę złożonych ofert.
Możliwość subiektywnej, uznaniowej i dowolnej oceny powinna zostać wyłączona. Wybór taki będzie możliwy tylko wtedy, gdy kryteria będą niezmiennie stosowane przy ocenie każdej oferty w tym samym postępowaniu oraz skonkretyzowane, wymierne i zobiektyzowane (umożliwiające dokonanie obiektywnej oceny ofert). Osiągnąć można to wyłącznie wtedy, gdy szczegółowość, kompletność i jednoznaczność opisu kryteriów oceny ofert umożliwia każdemu znającemu treść ofert dokonanie ich właściwej i obiektywnie uzasadnionej oceny i hierarchizacji w rankingu ofert najkorzystniejszych.
W wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., KIO 712/15, Krajowa Izba odwoławcza uznała, że „Kryteria oceny ofert powinna cechować: zgodność z zasadami przejrzystości, niedyskryminacji, równego traktowania oraz gwarancja, że oferty są oceniane w warunkach efektywnej konkurencji. Opis stosowania kryteriów oceny ofert powinien być jednoznaczny, czytelny i niepozostawiający swobody interpretacji”.
Kryteria oceny ofert nie mogą dawać zamawiającemu nieograniczonej swobody w wyborze oferty.
Zamawiający obowiązany jest sformułować kryteria oceny ofert w sposób, który zapewni, iż wszystkie oferty oceniane będą na takich samych, niebudzących wątpliwości interpretacyjnych zasadach, zaś wykonawcy nie będą mieli trudności we właściwym formułowaniu ofert, gdyż istotne jest, by wykonawcy nie mieli możliwości formułowania ofert w sposób niejednoznaczny, co z zasady wykluczałoby możliwość uzyskania obiektywnej porównywalności ofert.
Zamawiający powinni wybierać takie kryteria oceny ofert, które umożliwią im otrzymanie wysokiej jakości robót budowlanych, dostaw i usług, optymalnie odpowiadających ich potrzebom (motyw 92 dyrektywy 2014/24/UE).
W wyroku z dnia 21 lipca 2014 r., KIO 1389/14, zwrócono uwagę, że „W sytuacji, gdy zamawiający decydują się na wprowadzenie w ramach kryterium oceny ofert, kryteriów innych niż cena, kryteria takie muszą być szczegółowo opisane wraz z podaniem, w jaki sposób nastąpi ocena treści oferty przy ich zastosowaniu. Sposób oceny ofert powinien być tak skonstruowany, aby zapewniał obiektywną ocenę złożonych ofert. Oznacza to, iż powinna zostać wyłączona możliwość subiektywnej, uznaniowej i dowolnej oceny dokonanej przez członków komisji przetargowej lub inne osoby wykonujące czynności w tym zakresie z ramienia zamawiającego. Konieczne jest bowiem zapewnienie weryfikacji prawidłowości oceny ofert w szczególności przez wykonawców oraz organy uprawnione do orzekania o zgodności z prawem przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Osiągnąć można to wyłącznie wtedy, gdy szczegółowość, kompletność i jednoznaczność opisu kryteriów oceny ofert umożliwia każdemu znającemu treść ofert dokonanie ich właściwej i obiektywnie uzasadnionej oceny i hierarchizacji w rankingu ofert najkorzystniejszych (tak m.in. Sąd Okręgowy w W. w wyroku z dnia 18 marca 2004 r., V Ca 264/04)”.
Kryteria muszą odnosić się do przedmiotu zamówienia.
Zgodnie z art. 91 ust. 2 ustawy Pzp kryteriami oceny ofert są cena lub koszt albo cena lub koszt i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia.
Kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia inne niż cena zostały wymienione w art. 91 ust. 2 ustawy Pzp przykładowo, co oznacza, że dopuszczalne są także inne kryteria, niewymienione w tym przepisie.
Użyte w art. 91 ust. 2 ustawy Pzp sformułowanie „odnoszące się do przedmiotu zamówienia” należy rozumieć szeroko. Kryteriami odnoszącymi się do przedmiotu zamówienia będą kryteria dotyczące właściwości zamówienia (parametry techniczne, właściwości estetyczne i funkcjonalne, aspekty środowiskowe, w tym efektywność energetyczna przedmiotu zamówienia), warunków realizacji zamówienia (serwis posprzedażny oraz pomoc techniczna, warunki dostawy, takie jak: termin dostawy, sposób dostawy oraz czas dostawy lub okres realizacji), dostępności przedmiotu zamówienia dla osób niepełnosprawnych, uwzględniania potrzeb użytkowników, a także udziału osób wyznaczonych do realizacji zamówienia, jeżeli ich kwalifikacje zawodowe lub doświadczenie mogą mieć znaczący wpływ na jakość wykonania zamówienia.
Na podstawie art. 86 ust. 4 ustawy Pzp kryteriami mogą być także termin wykonania zamówienia, okres gwarancji i warunki płatności, a więc także termin zapłaty.
W postępowaniu o udzielenie zamówienia na usługi społeczne o wartości równej lub przekraczającej kwoty 750.000 euro (1.000.000 euro) zamawiający wybiera najkorzystniejszą ofertę, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów, w szczególności jakości i zrównoważonego charakteru usług społecznych, ciągłości lub dostępności danej usługi lub kryterium stopnia uwzględnienia szczególnych potrzeb użytkownika usługi (art. 138r ust. 3 ustawy Pzp).
W art. 91 ust. 3 ustawy Pzp ustawodawca wyraźnie postanowił, że kryteria oceny ofert nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej (kryteriów o charakterze podmiotowym). Zawarte w art. 91 ust. 3 ustawy Pzp wyliczenie niedopuszczalnych kryteriów ocen dotyczących właściwości wykonawcy ma charakter przykładowy.
Oznacza to, że poza wiarygodnością ekonomiczną, techniczną lub finansową wykonawcy ubiegającego się o udzielenie zamówienia przy wyborze najkorzystniejszej oferty nie mogą być brane pod uwagę także inne kryteria odnoszące się do właściwości wykonawcy.
Na gruncie art. 91 ust. 3 ustawy Pzp niedopuszczalne jest stosowanie przy wyborze najkorzystniejszej oferty takich kryteriów oceny ofert, jak doświadczenie wykonawcy. Doświadczenie wykonawcy ma charakter podmiotowy i nie dotyczy jakichkolwiek aspektów lub etapów cyklu życia robót budowlanych, dostaw lub usług, które mają być zrealizowane w ramach danego zamówienia.
Na podstawie art. 91 ust. 2 pkt 5 ustawy Pzp kryteriami oceny ofert mogą być natomiast kwalifikacje zawodowe i doświadczenie osób wyznaczonych do realizacji zamówienia, jednakże tylko wtedy, gdy mogą mieć znaczący wpływ na jakość wykonania zamówienia.
W postępowaniu o udzielenie zamówienia na usługi społeczne prowadzonym na podstawie art. 138o ustawy Pzp cena może być jedynym kryterium oceny ofert.
Wykonawca ma prawo oczekiwać, że złożona przez niego oferta zostanie oceniona zgodnie z kryteriami oceny ofert ich wagami oraz opisem sposobu oceny ofert określonymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
Specyfikacja istotnych warunków zamówienia, od momentu jej udostępnienia, jest wiążąca dla zamawiającego i jest on obowiązany do przestrzegania warunków w niej umieszczonych.
W wyroku z dnia 22 stycznia 2018 r., KIO 18/18, Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że „Udostępnienie specyfikacji istotnych warunków zamówienia jest zatem czynnością prawną powodującą powstanie zobowiązania po stronie zamawiającego, który jest związany swoim oświadczeniem woli co do warunków prowadzenia postępowania i kształtu zobowiązania wykonawcy wymienionych w SIWZ. Zaznaczyć przy tym należy, iż co do zasady, dla oparcia i wyprowadzenia konsekwencji prawnych z norm SIWZ, jej postanowienia winny być sformułowane w sposób precyzyjny i jasny. Precyzyjne i jasne formułowanie warunków przetargu, a następnie ich literalne i ścisłe egzekwowanie jest jedną z podstawowych gwarancji, czy wręcz warunkiem sine qua non, realizacji zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.”
W wyroku z dnia 24 maja 2016 r., KIO 737/16, Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że „Na etapie oceny ofert niedopuszczalna jest zmiana sposobu oceny w stosunku do ostatecznej treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, co zawsze musi nastąpić przed upływem terminu składania ofert. Prowadzenie postępowania w sposób zapewniający równe traktowanie wykonawców i przestrzeganie uczciwej konkurencji (a także pisemność postępowania wynikająca z art. 9 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 13 ustawy Pzp) wymagają, aby potencjalni wykonawcy w pełni mogli zapoznać się przed złożeniem oferty ze sposobem oceny ofert w ramach przyjętych kryteriów. Jest to jeden z kluczowych aspektów, który ma wpływ nie tylko na treść składanych ofert, ale i na decyzję o wzięciu udziału w postępowaniu, gdyż potencjalny wykonawca może ocenić swoje szanse na uzyskanie zamówienia. Treść specyfikacji istotnych warunków zamówienia jest wiążąca zarówno dla zamawiającego, jak i wykonawców.”
Zamawiający nie może zatem oceniać ofert w sposób odmienny od opisanego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
Wykonawca ma prawo oczekiwać od zamawiającego, że będzie on oceniał oferty, w oparciu o określone w specyfikacji istotnych warunków zamówienia kryteria oceny ofert oraz opis sposobu ich oceny.
Ze względu na znaczenie kryteriów oceny ofert i opisu sposobu oceny ofert, postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia w tym zakresie należy interpretować zgodnie z wykładnią gramatyczną. Tak więc ocena ofert powinna zostać dokonana w oparciu o literalne brzmienie ukształtowanych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert i ich wag oraz opisu sposobu oceny ofert, co zapobiega jakiejkolwiek uznaniowości zamawiającego na etapie oceny ofert.
Zamawiający dokonując oceny ofert powinien w pierwszej kolejności kierować się literalnym brzmieniem specyfikacji istotnych warunków zamówienia, a więc do oceny ofert powinien przyjąć kryteria oceny wynikające z SIWZ oraz dokonać oceny ofert w oparciu om opis sposobu oceny ofert określony w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Żaden wykonawca, także odwołujący, nie mogą pozostawać w niepewności co do kryteriów, jakimi będzie kierował się Zamawiający przy ocenie złożonych ofert oraz opisu sposobu oceny ofert. Uznać zatem trzeba, że to zamawiający wyznacza granice oceny ofert, a więc niedopuszczalna jest wobec tego ocena ofert oparta o intencje zamawiającego nie wyrażone wprost w specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
Opracowanie: Józef Edmund Nowicki