Kiedy złożenie przez wykonawcę oferty skompresowanej za pomocą narzędzia WinRAR, które tworzy pliki w formacie .rar jest dopuszczalne na gruncie przepisów ustawy Pzp?

Nie było sporu, że w dniu otwarcia ofert zamawiający otworzył (rozpakował) ofertę złożoną przez odwołującego skompresowaną w formacie .rar. 

Zamawiający odrzucił jednak ofertę Odwołującego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp, ponieważ została ona skompresowana w formacie .rar, tj. w formacie nieprzewidzianym w załączniku nr 2 do  rozporządzenia Rady Ministrów z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności (w skrócie „RKRI”) i w taki sposób została złożona.

Spór dotyczył rozstrzygnięcia kwestii, czy złożenie przez wykonawcę oferty skompresowanej za pomocą narzędzia WinRAR, które tworzy pliki w formacie .rar jest dopuszczalne na gruncie przepisów ustawy Pzp oraz aktów wykonawczych do ustawy, zważywszy, że format kompresji .rar nie został przewidziany w załączniku nr 2 do RKRI, w sytuacji gdy rozpakowanie pliku w formacie.rar możliwe jest za pomocą narzędzia 7-Zip, przewidzianego w załączniku nr 2 do RKRI.

Po pierwsze, Krajowa Izba Odwoławcza wskazała, że archiwum.rar zostało dopuszczone w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Zamawiający skorzystał z konkretnej platformy zakupowej wskazując w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, iż wymaga od wykonawców zaakceptowania warunków korzystania z platformy zakupowej, w tym regulaminu korzystania z platformy, jak również poinformował wykonawców, że instrukcje korzystania z platformy zakupowej dotyczące w szczególności składania ofert oraz innych czynności podejmowanych w niniejszym postępowaniu przy użyciu platformy znajdują się w zakładce „Instrukcje dla Wykonawców”. Ponadto wskazał, że w przypadku większych plików zaleca podział pliku na mniejsze paczki np. 150 MB zgodnie z instrukcją pakowania plików.

Lektura dokumentów platformy zakupowej potwierdza, że dopuszczalne było złożenie oferty skompresowanej w formacie.rar. Zgodnie z instrukcją składania ofert/wniosków o dopuszczenie udziału w postępowaniu: „Jeżeli Państwa oferta składa się z większej liczby plików, prosimy załączyć na Platformie Zakupowej folder skompresowany (np. zip, 7Z). Załączenie plików w folderze skompresowanym będzie również skutkowało prawidłowym złożeniem oferty w przetargu”. Z kolei z instrukcji „Jak pakować pliki o dużym rozmiarze” wynikało, że „w celu dzielenia pliku na części o określonym rozmiarze (np. 75 mb) należy skorzystać z programu do archiwizacji: 7-Zip (bezpłatne rozwiązanie), WinRAR (komercyjne rozwiązanie).”

Po drugie, nie było sporne między stronami, że w RKRI określone zostały minimalne formaty danych służące do kompresji dokumentów elektronicznych, których katalog może zostać przez zamawiającego rozszerzony w konkretnym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Strony zgodne były również co do okoliczności, że na gruncie przepisów RKRI zamawiający musi zapewnić, że przyjęte zostaną oświadczenia woli złożone przez wykonawców w dowolnym z formatów wskazanych w  rozporządzeniu. Powyższe potwierdza, w szczególności brzmienie § 18 ust. 2 RKRI oraz uzasadnienie do projektu rozporządzenia, z którego wynika, że „w rozporządzeniu zamieszczono wykaz plików, które muszą być przyjmowane przez podmiot publiczny”. Tym samym Krajowa Izba Odwoławcza podzieliła stanowisko zamawiającego, który twierdził, że okoliczność, iż w treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia został przewidziany jedynie format archiwum.zip, nie wyłączała istniejącego po stronie zamawiającego obowiązku zapewnienia narzędzi określonych w punkcie 4 załącznika nr 2 RKRI umożliwiających mu rozpakowanie pliku w jednym z formatów kompresji danych zawartych w tym załączniku. 

Kluczowe w niniejszej sprawie było jednak, czy użycie przez odwołującego do kompresji oferty archiwum.rar, było dopuszczalne w świetle przepisów ustawy Pzp, skoro format.rar można odczytać (rozpakować) za pomocą narzędzia 7-Zip, przewidzianego w załączniku nr 2 RKRI.

Okoliczność, iż program 7-Zip otwiera nie tylko archiwa w formacie 7z, ale także w wielu innych formatach, w tym.rar wynika z przedłożonego przez odwołującego wyciągu z e-podręcznika Ministerstwa Cyfryzacji. 

Dodać należy, iż zamawiający nie twierdził, iż nie jest możliwe rozpakowanie pliku z archiwum.rar za pomocą narzędzia 7-Zip, a jedynie stał na stanowisku, że skoro oferta odwołującego została skompresowana w innym formacie niż wymienione w RKRI, to powodowało to konieczność uznania, że oferta odwołującego została złożona w sposób nieprawidłowy i niezgodny z przepisami ustawy Pzp i aktów wykonawczych do niej.

Skład orzekający przywołał również fragment uzasadnienia do projektu RKRI, w którym ustawodawca zwrócił uwagę na kierunki komunikacji w udostępnianiu i przekazywaniu dokumentów elektronicznych. W dokumencie tym wskazano, że „Opracowując standardy wymiany informacji w postaci elektronicznej pomiędzy klientami podmiotów realizujących zadania publiczne należy oddzielnie rozpatrywać kierunki komunikacji. W przypadku klientów powinni mieć oni możliwość przesyłania do podmiotów publicznych plików danych, innych niż te, które określone są we wzorach pism w postaci dokumentów elektronicznych zamieszczonych w centralnym repozytorium, w formatach, które umożliwiają zapoznanie się z treścią takiego pliku z wykorzystaniem nieodpłatnego oprogramowania. Instalacja takiego oprogramowania w podmiocie publicznym, szczególnie w aspekcie spełnienia przez to oprogramowanie warunków bezpieczeństwa, powinna być przedmiotem procedur systemu zarządzania bezpieczeństwem informacji. Liczące się na rynku oprogramowanie służące do wytwarzania plików określonego typu posiada nieodpłatne oprogramowanie umożliwiające odczyt takiego pliku. Umożliwione zatem będzie dostarczanie do podmiotu realizującego zadanie publiczne danych w formatach tworzonych przez specjalistyczne oprogramowanie w sytuacjach gdy po stronie podmiotu publicznego wymagane będzie jedynie zapoznanie się z treścią pliku. Klasycznym przykładem może tu być techniczna dokumentacja budowlana niezbędna do uzyskania pozwolenia na budowę, wytwarzana z wykorzystaniem kosztownego oprogramowania klasy CAD, w sytuacji gdy po stronie organu wydającego decyzję wystarczająca jest operacja odczytu.

Z drugiej jednak strony może pojawić się możliwość przedkładania przez nadawców egzotycznych formatów danych i wskazywania równie egzotycznych programów służących do ich odczytywania. Mogłoby to być w prosty sposób wykorzystywane do prób instalacji w systemach podmiotu 18 publicznego oprogramowania szkodliwego. W związku z tym, podtrzymując ideę możliwości dostarczania do podmiotu publicznego plików wytworzonych za pomocą specjalistycznego oprogramowania w rozporządzeniu zamieszczono wykaz plików, które muszą być przyjmowane przez podmiot publiczny. Z uwagi na to, że są to wymagania minimalne podmiot publiczny może określić jakie inne typy plików mogą być do tego podmiotu dostarczane przez jego petentów. Odmiennie wygląda sytuacja, gdy to podmiot publiczny ma udostępniać informacje. Przyjęte do tej wymiany formaty powinny z jednej strony racjonalizować koszt wytworzenia takiej informacji w podmiocie publicznym, a z drugiej zapewniać swobodny do niej dostęp klientów tych podmiotów. Dopuszczalne formaty zostały wymienione enumeratywnie w załączniku nr 2 do rozporządzenia.”

Z powyższego uzasadnienia wynika zatem, iż ustawodawca nie wyłączył możliwości składania przez wykonawców dokumentów elektronicznych w innych formatach niż te określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia oraz że podmiot publiczny może określić inne typy plików, które mogą być do niego wysyłane, co też w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce, o czym była mowa powyżej.

Powyższe jest spójne z treścią załącznika nr 2 RKRI (pkt 4 tabeli), który stanowi, że do kompresji (zmniejszania objętości) dokumentów elektronicznych stosuje się co najmniej jeden z następujących formatów danych:zip,.tar,.gz (.gzip) oraz.7Z.

Ponadto w ocenie Krajowej Izby Odwoławczej celem złożenia oferty skompresowanej w danym formacie przewidzianym w SIWZ, czy też wskazanym w załączniku nr 2 do RKRI jest zapoznanie się z jej treścią, co w przypadku ofert składanych w postaci elektronicznej, od strony praktycznej (technicznej) sprowadza się do zapewnienia zgodności narzędzi posiadanych przez zamawiającego z tymi, którymi posłużył się dany wykonawca, po to aby możliwe było rozpakowanie plików. 

Zgodność czy też kompatybilność narzędzi służących z jednej strony do archiwizacji i kompresji dokumentów elektronicznych z narzędziami służącymi z drugiej strony do rozpakowania plików ma prowadzić do osiągnięcia celu, tj. złożenia przez wykonawcę oferty skompresowanej w takim formacie, który umożliwi zamawiającemu, przy zapewnieniu minimum narzędzi, zapoznanie się z jej treścią. Jednocześnie jak wynika z przywołanego już wyżej e-podręcznika Ministerstwa Cyfryzacji „rozpakowanie pliku (wyodrębnienie plików zawartych w archiwum) jest czynnością czysto techniczną, a nie prawną”.

Skoro zatem sam ustawodawca przewidział, że podmiot realizujący zadania publiczne ma umożliwić przyjmowanie dokumentów elektronicznych w formatach danych określonych w załączniku nr 2, dopuszczając m.in. narzędzie 7-Zip, które zapewnia możliwość rozpakowania pliku w archiwum.rar (dopuszczonym zresztą w tym postępowaniu przez Zamawiającego na gruncie specyfikacji), a w konsekwencji zapoznania się z oświadczeniem woli wykonawcy, to nie sposób stwierdzić, że odwołujący składając ofertę skompresowaną w ww. archiwum uchybił przepisom ustawy Pzp i aktów wykonawczych do niej i że jego oferta powinna zostać odrzucona jako niezgodna z ustawą Pzp.

Krajowa Izba Odwoławcza zwróciłą również uwagę, że rozpakowanie oferty odwołującego nie powodowało po stronie zamawiającego powstania dodatkowych obowiązków związanych z nabyciem innego oprogramowania niż przewidziane w załączniku nr 2 RKRI, nie generowało również po stronie zamawiającego żadnych kosztów, mimo że zamawiający wskazywał na komercyjny charakter narzędzia WinRAR. 

 

Wyrok z dnia 3 sierpnia 2020 r., KIO 1451/20 

Źródło:  www.uzp.gov.pl