KIO 119/19. Uzasadnienie wyroku
Wykonawca A. Sp. z o.o. złożył ofertę w formie pliku w formacie pdf, który został opatrzony podpisem elektronicznym. Na plik składały się zeskanowane następujące dokumenty: wypełniony formularz ofertowy podpisany własnoręcznie przez p. K. J., wypełniony jednolity europejski dokument zamówienia podpisany własnoręcznie przez p. K. J., formularze cenowe podpisane własnoręcznie przez p. K. J., pełnomocnictwa dla p. K. J., p. Z. J. oraz p. M. K., na których znajdowała się zeskanowana adnotacja „za zgodność z oryginałem” wraz z podpisem własnoręcznym Pani K. J. oraz gwarancje wadialne, na których znajdowała się zeskanowana adnotacja „za zgodność z oryginałem” wraz z podpisem własnoręcznym Pani K. J.
Ponadto, w kolejnych plikach w formacie pdf znajdowały się m.in. pełnomocnictwa do reprezentowania w postępowaniu dla p. K. J., p. Z. J. oraz p. M. K., udzielone przez wiceprezesa zarządu spółki - p. W. S., podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej Zamawiający prawidłowo uznał, że tak sporządzona oferta nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp.
Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz udostępniania i przechowywania dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1320). Do postępowań o udzielenie zamówienia prowadzonych przez zamawiających innych niż centralny zamawiający, o którym mowa w art. 15b ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, wszczętych w okresie od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 17 października 2018 r., przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się, z wyjątkiem przepisów dotyczących składania oświadczenia, o którym mowa w art. 25a tej ustawy, w tym jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia, które stosuje się od dnia 18 kwietnia 2018 r.
W związku z powyższym - w ocenie Krajowej Izby Odwoławczej - cytowane przez Odwołującego uzasadnienie do wyroku KIO 2611/18 nie odpowiadało stanowi prawnemu obowiązującemu w postępowaniu, bowiem nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz udostępniania i przechowywania dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1320).
Dalej, Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że w niniejszym stanie faktycznym czynność wydruku, a następnie ponownego zeskanowania oferty nie przesądza o tym, iż dokument nie został sporządzony w postaci elektronicznej. Skoro wykonawca elektronicznie, za pomocą platformy, złożył ofertę, która w formacie pdf została podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym to nie ma podstaw do przyjęcia, że oferta została złożona z naruszeniem przepisów prawa.
W ocenie Krajowej Izby Odwoławcze, oferta Przystępującego została sporządzona w postaci elektronicznej oraz opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym, ponieważ wszystkie warunki wymagane przez ustawodawcę zostały spełnione.
Krajoa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że specyfikacja istotnych warunków zamówienia nie określała katalogu formatów, a także nie odsyłała dobrowolnie do załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2247). Oznacza to, że wykonawcy w niniejszym postępowaniu mogli przygotować ofertę i załączyć ją w dowolnym wybranym przez siebie formacie, w tym w formacie pdf.
Ponadto - w ocenie Krajowej Izby Odwoławczej - aktualnie ustawodawca w art. 10a ust. 5 ustawy Pzp posługuje się pojęciem „sporządzenia”. W braku jednoznacznego zdefiniowania ww. pojęcia przez samego ustawodawcę pomocna przy określeniu interpretacji tego przepisu może być wykładnia funkcjonalna, polegająca na ustalaniu znaczenia przepisu w oparciu o przesłanki, które decydują o funkcji danego przepisu.
W toku tej wykładni należy odwołać się do celu jaki ma spełnić przepis. Szczególnym rodzajem wykładni funkcjonalnej jest wykładnia celowościowa, odwołująca się do skutku, jaki zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy ma osiągnąć interpretowana norma. Bez wątpienia celem elektronizacji zamówień było sprawne przeprowadzenie postępowań. Intencją ustawodawcy było ich uproszczenie przy zachowaniu minimum formalizmu niezbędnego dla zachowania zasady przejrzystości. Zgodnie z uzasadnieniem do ustawy zmieniającej ustawę Pzp z dnia 19 stycznia 2015 r. najważniejsze zmiany wprowadzane dyrektywami obejmują uproszczenie procedur udzielania zamówień publicznych i ich uelastycznienia, co przyniesie korzyści zarówno zamawiającym jak i wykonawcom, szczególnie małym i średnim przedsiębiorcom poprzez m.in. zmniejszenie obowiązków formalnych na etapie ubiegania się o udzielenie zamówienia, a także zapewnienia lepszego dostępu do rynku mniejszym podmiotom.
Krajowa Izba odwoławcza zwróciła również uwagę na pewną niekonsekwencję ustawodawcy, bowiem w art. 10a ust. 5 ustawy Pzp posługuje się sformułowaniem „sporządza się”, natomiast już w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy Pzp oraz niektórych innych ustaw posługuje się sformułowaniem „składa się”.
Z kolei art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy Pzp wymaga, aby specyfikacja istotnych warunków zamówienia zawierała opis sposobu przygotowania ofert, a także miejsce oraz termin składania i otwarcia ofert. Równocześnie przykładowo art. 43 ustawy Pzp określa terminy składania ofert, z uwzględnieniem czasu niezbędnego do przygotowania i złożenia oferty. W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej w takiej sytuacji wąska interpretacja pojęcia „sporządza się” jest zbyt daleko idąca, bowiem sporządzenie może oznaczać także po prostu wprowadzenie do systemu, niezależnie od sposobu.
W ocenie Krajowej Izby odwoławczej istotna jest intencja woli składającego podpis, treść oświadczenia woli oraz fakt, iż zostało ono sporządzone w wymaganej formie, to jest w postaci elektronicznej podpisanej podpisem kwalifikowanym. Zgodnie bowiem z art. 60 Kodeksu cywilnego wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie, które ujawnia tę wolę, w tym w postaci elektronicznej. Zważywszy zaś na art. 65 Kodeksu cywilnego oraz okoliczności złożenia oświadczenia woli, jakim jest oferta, Zamawiający słusznie uznał, iż intencją wykonawcy było złożenie ważnej, niepodlegającej odrzuceniu oferty, którą sporządzono w postaci elektronicznej.
Krajowa Izba Odwoławcze zwróciła również uwagę, że w odpowiedzi na odwołanie Zamawiający wyjaśniał, że korzysta z platformy eB2B, a wykonawcy biorący udział w postępowaniu sporządzali oferty na tejże platformie. Podnosił, że „Każdy z wykonawców bezpośrednio na platformie po zalogowaniu wpisywał dane ofertowe (w niniejszym przypadku cent), które następnie są przenoszone do innych systemów Zamawiającego. Ta część oferty nie była podpisywana podpisem w żaden sposób. Wykonawcy po wpisaniu danych zatwierdzali ofertę poprzez przycisk „TAK”. Ta forma wprowadzenia danych miała na celu uszeregowanie ofert przez oprogramowanie udostępnione przez platformę, gdyż jedynym kryterium oceny ofert była cena. W przypadku błędu lub różnic przyjmowana była wartość z podpisanej oferty stanowiącej załącznik.”
Zamawiający dalej wyjaśniał, że „następnie wykonawcy w zakładce „załączniki” pobierali na swój komputer ofertę przygotowaną przez Zamawiającego w formacie obsługiwanym przez program Word.
Wykonawcy przygotowywali ofertę w dowolnej formie pliku, jednak takim, który umożliwiał podpisanie go podpisem kwalifikowanym.
Sama czynność podpisu kwalifikowanego była wykonywana w oprogramowaniu komercyjnym jakie posiadają wykonawcy w zakresie obsługi podpisu kwalifikowanego. Następnie wykonawcy załączali pliki z ofertą na platformie. Tak przygotowany plik był szyfrowany i upubliczniany przez Zamawiającego po otwarciu ofert. Podsumowując wykonawcy składali ofertę w formie pliku. Nie wypełniali danych bezpośrednio na platformie i nie podpisywali oferty bezpośrednio na portalu, jak ma to miejsce dla przykładu na platformie ePUAP, gdzie w taki sposób składane są dokumenty. Wykonawcy korzystali z dwóch zakładek „oferta” oraz „załączniki”. Przy czym „załączniki” stanowiły wgrane pliki, które co do zasady winny być plikami podpisanymi kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W zakładce „oferta” wykonawcy w niniejszym postępowaniu wskazywali cenę.”
Krajowa Izba Odwoławcza podzieliła argumentację Zamawiającego, że nie sposób przypisywać nieważności czynności prawnej złożenia oferty, a więc oświadczenia woli, na podstawie badania sposobu wprowadzania danych, czyli sposobu sporządzenia oferty, która została zakończona wtedy, kiedy dokument z formy papierowej został przeformatowany na wersję elektroniczną. Przystępujący podpisał plik kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W tym momencie czynność sporządzania została zakończona, a oferta w pliku pdf jest w formie elektronicznej.
W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej, zgodnie z art. 781 § 1 k.c. do zachowania elektronicznej formy czynności prawnej wystarcza złożenie oświadczenia woli w postaci elektronicznej i opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Wszystkie te wymagania zostały przez wykonawcę A. sp. z o.o. spełnione. Oferta została sporządzona i przesłana w wersji elektronicznej, stanowiąc tym samym dokument elektroniczny.
Krajowa Izba Odwoławcza uznała również, że stosownie do definicji dokumentu elektronicznego sformułowanej w art. 3 pkt 35 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/V/E (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 257. str. 73) za dokument elektroniczny należy uznać każdą treść przechowywaną w postaci elektronicznej, w szczególności tekst lub nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne Zgodnie zaś z definicją dokumentu elektronicznego znajdującą się w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r, o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. 2017 poz. 570, z późn. zm.) dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Niewątpliwie wszystkie te wymogi dokumentu elektronicznego spełnia oferta Przystępującego.
Nie może zmieniać tej oceny fakt, iż znajduje się na niej podpis elektroniczny p. Z. E. J., który nie był kwestionowany przez Odwołującego. Reasumując, Krajowa Izba Odwoławcza podzieliła pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 sierpnia 2009 r., I PK 58/09, w którym sąd stwierdził, iż forma pisemna będzie zachowana, jeżeli treść oświadczenia woli, wytworzona w dowolny sposób, zostanie opatrzone własnoręcznym podpisem, podkreślając iż to czy treść jest sporządzona własnoręcznie, stanowi kopię, czy wydruk jest bez znaczenia. Analogicznie więc sposób sporządzenia dokumentu elektronicznego nie może przesądzić o tym czy ma on prawidłową formę (elektroniczną) czy też nie.
W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej oferta w formie papierowej została podpisana przez p. K. J., natomiast w formie pdf została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez p. Z. E. J., dlatego nie sposób uznać, iż doszło do scalenia dwóch form, gdyż podpisywały się dwie różne osoby.
Zamawiający podnosił, że nie dysponuje własnoręcznym podpisem p. K. J., gdyż nie posiada formy papierowej oferty. Skoro zaś przepisy rozporządzenia w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej nie obowiązywały, nie istnieje podstawa prawna nadająca podpisowi p. Z. E. J. znaczenie poświadczania. Nadto, poświadcza się dokumenty, które zostały niejako wprowadzone do obrotu. Jeśli więc oferta Przystępującego stanowi jego oświadczenie woli, z którego treścią zapoznał się Zamawiający po dokonaniu czynności otwarcia ofert, to dokument ten dopiero w tym momencie został wprowadzony do obrotu. Nie można więc uznać za prawidłowe poświadczanie za zgodność oryginałem dokumentu, który nie został wprowadzony do obrotu.
Uwzględniając powyższe, w ocenie Krajowej Izby Odwołaewczej zamawiający prawidłowo dokonał oceny i wyboru oferty wykonawcy A. sp. z o.o.
Wyrok z dnia 8 lutego 2019 r., KIO 119/19
Źródło: www.uzp.gov.pl