KIO 119/19. Złożenie skanu oferty sporządzonej w formie pisemnej, postaci papierowej, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym nie skutkuje jej odrzuceniem

KIO 119/19. Złożenie skanu oferty sporządzonej w formie pisemnej, postaci papierowej, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym nie skutkuje jej odrzuceniem

 

Wykonawca A. złożył ofertę w formie pliku w formacie pdf, który został opatrzony podpisem elektronicznym wystawionym na rzecz p. Z. E. J. Na ww. plik składały się zeskanowane następujące dokumenty: wypełniony formularz ofertowy podpisany własnoręcznie przez p. K. J., wypełniony jednolity europejski dokument zamówienia podpisany własnoręcznie przez p. K. J., formularze cenowe podpisane własnoręcznie przez p. K. J., pełnomocnictwa dla p. K. J., p. Z. J. oraz p. M. K., na których znajdowała się zeskanowana adnotacja „za zgodność z oryginałem” wraz z podpisem własnoręcznym Pani K. J. oraz gwarancje wadialne, na których znajdowała się zeskanowana adnotacja „za zgodność z oryginałem” wraz z podpisem własnoręcznym Pani K. J.

Ponadto, w kolejnych plikach w formacie pdf znajdowały się m.in. pełnomocnictwa do reprezentowania w postępowaniu dla p. K. J., p. Z. J. oraz p. M. K., udzielone przez wiceprezesa zarządu spółki - p. W. S., podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej zamawiający prawidłowo uznał, że tak sporządzona oferta nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp.

Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz udostępniania i przechowywania dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1320) do postępowań o udzielenie zamówienia prowadzonych przez zamawiających innych niż centralny zamawiający, o którym mowa w art. 15b ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, wszczętych w okresie od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 17 października 2018 r., przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się, z wyjątkiem przepisów dotyczących składania oświadczenia, o którym mowa w art. 25a tej ustawy, w tym jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia, które stosuje się od dnia 18 kwietnia 2018 r.

W związku z powyższym cytowane przez odwołującego uzasadnienie do wyroku w sprawie o sygn. akt KIO 2611/18 nie odpowiada stanowi prawnemu obowiązującemu w postępowaniu, bowiem nie mają zastosowania m.in. przepisy ww. rozporządzenia.

Również zamawiający w specyfikacji istotnych warunków zamówienia nie powołał się w sposób dobrowolny na obowiązywanie ww. rozporządzenia w niniejszym postępowaniu. Nie sposób więc uznać, że ono obowiązywało, abstrahując już od faktu, że § 5 cytowanego wyżej rozporządzenia, które akcentował odwołujący w odwołaniu, dotyczy dokumentów lub oświadczeń, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy Pzp, lub innych dokumentów lub oświadczeń składanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia.

Postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia nie zawierały również zastrzeżenia, że zamawiający nie dopuszcza możliwości złożenia skanu oferty opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Dalej, Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że czynność wydruku, a następnie ponownego zeskanowania oferty nie przesądza o tym, iż dokument nie został sporządzony w postaci elektronicznej. Skoro wykonawca elektronicznie, za pomocą platformy, złożył ofertę, która w formacie .pdf została podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym to nie ma podstaw do przyjęcia, że oferta została złożona z naruszeniem przepisów prawa.

W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej oferta Przystępującego została sporządzona w postaci elektronicznej oraz opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym i wszystkie warunki wymagane przez ustawodawcę zostały spełnione.

Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła również uwagę, że specyfikacja istotnych warunków zamówienia nie określała katalogu formatów, a także nie odsyłała dobrowolnie do załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2247). Oznacza to, że wykonawcy mogli przygotować ofertę i załączyć ją w dowolnym wybranym przez siebie formacie, w tym w formacie pdf.

Zdaniem Krajowej Izby Odwołwczej aktualnie ustawodawca w art. 10a ust. 5 ustawy Pzp posługuje się pojęciem „sporządzenia” i  w braku jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia przez samego ustawodawcę pomocna przy określeniu interpretacji tego przepisu może być wykładnia funkcjonalna, polegająca na ustalaniu znaczenia przepisu w oparciu o przesłanki, które decydują o funkcji danego przepisu.

W toku tej wykładni należy odwołać się do celu jaki ma spełnić przepis. Szczególnym rodzajem wykładni funkcjonalnej jest wykładnia celowościowa, odwołująca się do skutku, jaki zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy ma osiągnąć interpretowana norma. Bez wątpienia celem elektronizacji zamówień było sprawne przeprowadzenie postępowań. Intencją ustawodawcy było ich uproszczenie przy zachowaniu minimum formalizmu niezbędnego dla zachowania zasady przejrzystości. Zgodnie z uzasadnieniem do ustawy zmieniającej ustawę Pzp z dnia 19 stycznia 2015 r. najważniejsze zmiany wprowadzane dyrektywami obejmują uproszczenie procedur udzielania zamówień publicznych i ich uelastycznienia, co przyniesie korzyści zarówno zamawiającym jak i wykonawcom, szczególnie małym i średnim przedsiębiorcom poprzez m.in. zmniejszenie obowiązków formalnych na etapie ubiegania się o udzielenie zamówienia, a także zapewnienia lepszego dostępu do rynku mniejszym podmiotom.

W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej należy również podkreślić pewną niekonsekwencję ustawodawcy, bowiem w art. 10a ust. 5 ustawy Pzp posługuje się sformułowaniem „sporządza się”, natomiast już w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy Pzp oraz niektórych innych ustaw posługuje się sformułowaniem „składa się”. Z kolei art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy Pzp wymaga, aby specyfikacja istotnych warunków zamówienia zawierała opis sposobu przygotowania ofert, a także miejsce oraz termin składania i otwarcia ofert. Równocześnie przykładowo art. 43 ustawy Pzp określa terminy składania ofert, z uwzględnieniem czasu niezbędnego do przygotowania i złożenia oferty. W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej w takiej sytuacji wąska interpretacja pojęcia „sporządza się” jest zbyt daleko idąca, bowiem sporządzenie może oznaczać także po prostu wprowadzenie do systemu, niezależnie od sposobu. Istotna jest intencja woli składającego podpis, treść oświadczenia woli oraz fakt, iż zostało ono sporządzone w wymaganej formie, to jest w postaci elektronicznej podpisanej podpisem kwalifikowanym. Zgodnie z art. 60 Kodeksu cywilnego wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie, które ujawnia tę wolę, w tym w postaci elektronicznej. Zważywszy zaś na art. 65 k.c. oraz okoliczności złożenia oświadczenia woli, jakim jest oferta, Zamawiający słusznie uznał, iż intencją wykonawcy było złożenie ważnej, niepodlegającej odrzuceniu oferty, którą sporządzono w postaci elektronicznej.

Krajowa Izba Odwoławcza podzieliła argumentację zamawiającego, że nie sposób przypisywać nieważności czynności prawnej złożenia oferty, a więc oświadczenia woli, na podstawie badania sposobu wprowadzania danych, czyli sposobu sporządzenia oferty, która została zakończona wtedy, kiedy dokument z formy papierowej został przeformatowany na wersję elektroniczną. Przystępujący podpisał plik kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W tym momencie czynność sporządzania została zakończona, a oferta w pliku pdf jest w formie elektronicznej.

Odwołujący zarzucił zamawiającemu również naruszenie art. 78 k.c. z uwagi na niezasadne przyjęcie, że oferty wybranego wykonawcy zostały złożone w postaci elektronicznej z kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Wobec powyższego Izba rozpoznała postawiony zarzut na podstawie jego opisu zawartego w uzasadnieniu odwołania, nie zaś kwalifikacji prawnej dokonanej przez Odwołującego, zgodnie ze stanowiskiem Sądu Okręgowego w Gliwicach w wyroku z 29 czerwca 2009 r., X Ga 110/09, który stwierdził, iż o tym, jakie twierdzenia lub zarzuty podnosi strona w postępowaniu, nie przesądza proponowana przez nią kwalifikacja prawna, ale okoliczności faktyczne wskazane przez tę stronę. Uwzględniając powyższe w ocenie Krajowej Izby Odwoławczej nie doszło do naruszenia art. 78[1] k.c.

Zgodnie bowiem z art. 78[1] § 1 k.c. do zachowania elektronicznej formy czynności prawnej wystarcza złożenie oświadczenia woli w postaci elektronicznej i opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Wszystkie te wymagania zostały przez wykonawcę A. spełnione. Oferta została sporządzona i przesłana w wersji elektronicznej, stanowiąc tym samym dokument elektroniczny.

Krajowa Izba Odwołwcza zwróciłą uwagę, że stosownie do definicji dokumentu elektronicznego sformułowanej w art. 3 pkt 35 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/V/E (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 257. str. 73) za dokument elektroniczny należy uznać każdą treść przechowywaną w postaci elektronicznej, w szczególności tekst lub nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne Zgodnie zaś z definicją dokumentu elektronicznego znajdującą się w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r, o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. 2017 poz. 570 ze zm.) dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych.

Niewątpliwie wszystkie te wymogi dokumentu elektronicznego spełnia oferta Przystępującego. Nie może zmieniać tej oceny fakt, iż znajduje się na niej podpis elektroniczny p. Z. E. J., który nie był kwestionowany przez Odwołującego. Krajowa Izba Odwoławcza podzieliła pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 sierpnia 2009 r., I PK 58/09, w którym sąd stwierdził, iż forma pisemna będzie zachowana, jeżeli treść oświadczenia woli, wytworzona w dowolny sposób, zostanie opatrzone własnoręcznym podpisem, podkreślając iż to czy treść jest sporządzona własnoręcznie, stanowi kopię, czy wydruk jest bez znaczenia. Analogicznie więc sposób sporządzenia dokumentu elektronicznego nie może przesądzić o tym czy ma on prawidłową formę (elektroniczną) czy też nie.

Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła również uwagę, że oferta w formie papierowej została podpisana przez p. K. J., natomiast w formie pdf została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez p. Z. E. J. . Zatem nie sposób uznać, iż doszło do scalenia dwóch form, gdyż podpisywały się dwie różne osoby. Zamawiający podnosił, że nie dysponuje własnoręcznym podpisem p. K. J., gdyż nie posiada formy papierowej oferty. Skoro zaś przepisy rozporządzenia w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej nie obowiązywały, nie istnieje podstawa prawna nadająca podpisowi p. Z. E. J. znaczenie poświadczania. Nadto, poświadcza się dokumenty, które zostały niejako wprowadzone do obrotu. Jeśli więc oferta Przystępującego stanowi jego oświadczenie woli, z którego treścią zapoznał się Zamawiający po dokonaniu czynności otwarcia ofert, to dokument ten dopiero w tym momencie został wprowadzony do obrotu. Nie można więc uznać za prawidłowe poświadczanie za zgodność oryginałem dokumentu, który nie został wprowadzony do obrotu.

Uwzględniając powyższe w ocenie Krajowej Izby Odwoławczej nie doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy Pzp, a zamawiający prawidłowo dokonał oceny i wyboru oferty wykonawcy A.

 

Opracowanie: Zespół wPrzetargach

Wyrok z dnia 8 lutego 2019 r., KIO 119/19
Źródło:  www.uzp.gov.pl