W jakim przypadku brak kwalifikowanego podpisu elektronicznego na załączniku cenowym nie będzie stanowić podstawy do odrzucenia oferty?

Zamawiający odrzucił ofertę Odwołującego we wszystkich częściach zamówienia, dla których została złożona, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp z uwagi na to, że m. in. brak było opatrzenia kwalifikowanym podpisem elektronicznym załącznika cenowego, co nie pozwalalo na jednoznaczne zweryfikowanie prawidłowości złożonego oświadczenia woli co do ceny oferty.

W ocenie Odwołującego brak opatrzenia kwalifikowanym podpisem elektronicznym załącznika cenowego nie oznacza, że zweryfikowanie prawidłowości złożonego oświadczenia woli co do ceny oferty jest niemożliwe. Zamawiający przyznał w uzasadnieniu odrzucenia oferty Odwołującego, że faktycznie nie zweryfikował całego oświadczenia woli, gdyż nie wziął pod uwagę załącznika cenowego załączonego do formularza ofertowego.

Odwołujący złożył oświadczenie woli dotyczące oferty w postaci elektronicznej i opatrzył je kwalifikowanym podpisem elektronicznym, zachowując tym samym wymaganą w art. 10a ust. 5 Pzp formę prawną zastrzeżoną dla złożenia oferty. Forma ta została zastrzeżona w odniesieniu do czynności prawnej, jaką jest złożenie oferty, nie zaś w stosunku do danych dokumentów, z których wynika treść oferty.

W ocenie Odwołującego w związku z tym, że oferta jest oświadczeniem woli, wystarczającym jest złożenie jednego podpisu na formularzu ofertowym, bez konieczności podpisywania każdego dokumentu będącego częścią oferty.

Odwołujący, podpisując formularz ofertowy, objął swoim oświadczeniem woli wszystkie dokumenty składające się na ofertę. Zdaniem Odwołującego jest to zgodne ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2012 r., I CSK 373/11, w którym wskazano, że podpisanie jako całości integralnego pod względem treści dokumentu składającego się z kilku elementów (np. umowy zasadniczej i załączników) oznacza zachowanie formy pisemnej zawartego w tym dokumencie oświadczenia woli. Wymóg postaci elektronicznej czy też podpisu elektronicznego odnosi się do sporządzenia oferty jako takiej w postaci elektronicznej (tak w wyroku KIO 169/19). Ofertą zaś jest oświadczenie woli wykonawcy, którym jest wola podmiotu dokonującego czynności prawnej, ujawniona w postaci elektronicznej (art. 60 K.c.).

Zgodnie z wyrokiem SN z 23 marca 2018 r., I CSK 351/17 „wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Aby jednak określone zachowanie uznać za oświadczenie woli (czynność prawną), musi ono w świetle dyrektyw wykładni oświadczeń woli wynikających z art. 65 KC wskazywać w danej sytuacji niewątpliwie na zamiar wywołania określonych skutków prawnych.” Odwołujący niewątpliwie miał zamiar wywołania skutków prawnych złożoną przez siebie ofertą, zgodnie z jej treścią i specyfikacją istotnych warunków zamówienia. Ponadto SN w wyroku z 31 stycznia 2019 r., sygn. V CSK 628/17 wskazał, że „zgodnie z art. 65 § 1 KC, oprócz kontekstu językowego, przy interpretacji oświadczenia woli powinno się brać pod uwagę także okoliczności złożenia oświadczenia woli, czyli tzw. kontekst sytuacyjny, na który składają się w szczególności dotychczasowe doświadczenia stron, ich status, przebieg negocjacji. Sąd dodaje, iż wątpliwości interpretacyjne, które nie dają się usunąć w drodze ogólnych dyrektyw wykładni oświadczeń woli, powinny być rozstrzygnięte na niekorzyść strony, która zredagowała tekst je wywołujący (in dubio contra proferentem). Ryzyko nie dających się usunąć w drodze ogólnych dyrektyw wykładni oświadczeń woli niejasności tekstu umowy powinna ponieść ta strona, która tekst zredagowała.”

Odwołujący zwrócił uwagę, że Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku KIO 804/11 wprost wskazuje, że nie jest konieczne dla skuteczności złożonego oświadczenia woli podpisywanie wszystkich dokumentów ofertowych: „Podpisanie przez osoby uprawnione do reprezentacji przystępującego formularza oferty, z którego treści wynika również wola objęcia złożonym oświadczeniem woli wszystkich dokumentów, czyni zadość wymaganiu złożenia podpisu pod treścią oświadczenia woli, nawet jeżeli technicznie dokumenty te znalazły się za, a nie przed złożonym podpisem. Zatem zarzut niepodpisania oferty przez przystępującego nie znalazł potwierdzenia, a tym samym brak jest podstaw do jej odrzucenia na podstawie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 8 Pzp, jako nieważnej na podstawie odrębnych przepisów.”

W odpowiedzi na odwołanie Zamawiający uwzględnił w całości zarzuty odwołania. Nie przedstawił w tym zakresie żadnej argumentacji.

Przystępujący po stronie Zamawiającego wniósł jednak sprzeciw od uwzględnienia odwołania w całości.

W ocenie Przystępującego Zamawiający zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonał odrzucenia oferty Odwołującego.

W ocenie Przystępującego przesłany przez Odwołującego „Załącznik cenowy - katalog usług serwisowych” nie może mieć jakiegokolwiek znaczenia w sprawie, gdyż plik nie został podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym, nie został też wymieniony wśród załączników zamieszczonych w formularzu ofertowym w jego części V. Z tych względów brak jest podstaw, aby złożony przez Odwołującego załącznik cenowy traktować jako część oferty. Nie został on bowiem przygotowany w wymaganej formie i nie można traktować go w kategoriach oświadczenia woli Odwołującego wobec braku możliwości stwierdzenia, że został złożony przez uprawnione do tego osoby.

Zarazem nie sposób uznać, że plik, który nie został sporządzony w wymaganej formie i podpisany ani wymieniony w treści oferty może ingerować w tak kluczowy element oferty jak cena.

Bezzasadne jest powoływanie się przez Odwołującego na podpis złożony na formularzu oferty, skoro formularz ten nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia do załącznika cenowego, w szczególności nie wymieniając go jako załącznik do oferty.

Przystępujący zwrócił uwagę, że powoływane w tym zakresie przez Odwołującego orzecznictwo odnosi się do nieaktualnego stanu prawnego, w którym oferty były przygotowywane w formie pisemnej, a nie w postaci elektronicznej opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Odwołujący jako podmiot profesjonalny powinien ponosić pełne konsekwencje podejmowanych działań w sformalizowanym postępowaniu, jakim jest postępowanie o udzielenie zamówienia na gruncie PZP. W konsekwencji niedostosowanie się przez Odwołującego do wyznaczonych zasad nie może być podstawą do wywodzenia pozytywnych dla siebie skutków prawnych.

Tym samym Odwołujący, przesyłając niepodpisany arkusz kalkulacyjny, nie mógł zmienić ani wpłynąć na treść oświadczenia zawartego w ofercie, a ewentualna interpretacja oświadczenia zawartego w załączniku cenowym powinna nastąpić przy uwzględnieniu powyżej opisanego sposobu działania pliku.

 

Krajowa Izba Odwoławcza oddaliła odwołanie.

 

W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej rozumienie terminu „oferta” należy opierać na art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jest nią oświadczenie drugiej stronie woli zawarcia umowy, jeżeli określa istotne postanowienia tej umowy. Z uwagi na odpłatny charakter zamówień publicznych, nieodzownym elementem treści oferty będzie zawsze określenie ceny, za jaką wykonawca zobowiązuje się wykonać zamawiane świadczenie. Co do zasady niedopuszczalne jest precyzowanie i poprawianie treści złożonej oferty, w szczególności z uwagi za naczelne zasady równego traktowania wykonawców i zachowania uczciwej konkurencji.

Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że zgodnie z definicją zawartą w art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego oświadczenie drugiej stronie woli zawarcia umowy stanowi ofertę, jeżeli określa istotne postanowienia tej umowy.

W postępowaniu na ofertę w powyższym rozumieniu - w odniesieniu do kwestii spornej, czyli ceny za dany zakres zamówienia - składały się trzy dokumenty: formularz ofertowy umieszczony bezpośrednio na Platformie Zakupowej, formularz cenowy oraz formularz załącznik cenowy, którego wzór również stanowił załącznik do specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

Przy czym jedynie w załączniku cenowym znajdowało się - w podziale na poszczególne części - rozbicie cen na ceny jednostkowe za poszczególne czynności wraz z podsumowaniem: suma kosztów za okres 12 miesięcy oraz suma kosztów za okres 48 miesięcy. Natomiast w formularzu ofertowym umieszczonym bezpośrednio na Platformie Zakupowej oraz formularzu cenowym  należało podać jedynie ceny zbiorcze dla każdej z części.

Zgodnie z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.

Problemem jest jednak fakt, że najważniejsza merytorycznie część oferty - załącznik cenowy nie została przez Odwołującego podpisana, tj. plik nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Nie było sporne, że sam plik nie został indywidualnie podpisany, natomiast Odwołujący nie przedstawił żadnego dowodu na to, że plik ten został objęty jakimkolwiek ogólnym podpisem elektronicznym dotyczącym całego katalogu plików składających się na ofertę (w znaczeniu technicznym kwalifikowanego podpisu elektronicznego, a nie woli złożenia danego oświadczenia). Nie wynika to również z dokumentacji przesłanej Izbie przez Zamawiającego.

Należy natomiast zauważyć, że wszelkie wnioski, czy dana wartość zawarta w formularzach ofertowych (cena brutto) jest ceną za 12 czy 48 miesięcy, oparte są na treści załącznika cenowego.

Tym samym interpretacja formularzy ofertowych następuje poprzez odniesienie do załącznika cenowego. I tak samo - przeciwstawienie danych zawartych w formularzach ofertowych jako wartości za 12 czy 48 miesięcy następuje w stosunku do załącznika cenowego.

W związku z powyższym należałoby oczekiwać, że załącznik cenowy jako oświadczenie woli będzie miał status równy formularzom ofertowym, tj. będzie dokumentem w formie pisemnej, czyli opatrzonym podpisem (tu: kwalifikowanym podpisem elektronicznym).

Zgodnie z art. 10a ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych oferty, wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 25a Pzp, w tym jednolity dokument, sporządza się, pod rygorem nieważności, w postaci elektronicznej i opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Również w specyfikacji istotnych warunków zamówienia Zamawiający wskazał, że „Oferty, oświadczenia, w tym Oświadczenie Wstępne, sporządza się, pod rygorem nieważności, w postaci elektronicznej, i opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym” oraz „Oferta powinna być sporządzona w języku polskim, z zachowaniem formy elektronicznej pod rygorem nieważności. Każdy dokument składający się na ofertę powinien być czytelny.” „Wymaga się, aby Oferta i oświadczenia Wykonawcy były podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez osobę lub osoby uprawnione do ich reprezentowania Wykonawcy.” Przy czym, przenosząc pojęcia z tradycyjnej postaci dokumentowej (papierowej) na postać elektroniczną - w braku innych wskazań - oświadczenie czy dokument należałoby utożsamiać z danym plikiem stanowiącym pewną całość.

Zgodnie z art. 73 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, dokumentową albo elektroniczną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności.

Również zgodnie z art. 76 Kodeksu cywilnego, jeżeli strony zastrzegły w umowie, że określona czynność prawna między nimi ma być dokonana w szczególnej formie, czynność ta dochodzi do skutku tylko przy zachowaniu zastrzeżonej formy. Jednakże gdy strony zastrzegły dokonanie czynności w formie pisemnej, dokumentowej albo elektronicznej, nie określając skutków niezachowania tej formy, w razie wątpliwości poczytuje się, że była ona zastrzeżona wyłącznie dla celów dowodowych. Art. 76 kodeksu cywilnego odnosi się co prawda wprost jedynie do umowy, lecz per analogiam może mieć zastosowanie także do ustaleń specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

Z obu tych przepisów wynika jednak skutek taki, że niedochowanie formy pisemnej zastrzeżonej pod rygorem nieważności powoduje nieważność oświadczenia.

Tym samym, w ocenie Krajowej Izby Odwoławczej, nie można przeciwstawić ważnego, skutecznego oświadczenia woli zawartego w formularzach ofertowych - nieważnemu oświadczeniu zawartemu w załączniku cenowym.

W związku z powyższym nie można stwierdzić, że Zamawiający naruszył wskazane przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych.

 

Wyrok z dnia 5 lipca 2019 r., KIO 1152/19

Opracowanie:  Zespół wPrzetargach