Wyrok z dnia 4 marca 2019 r., KIO 277/19 - ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń odnośnie sposobu sporządzenia oferty w postaci elektronicznej, w tym pliku w formacie .pdf, i nie wykluczył sporządzenia takiego pliku poprzez zeskanowanie do niego wydrukowanego dokumentu

Spór pomiędzy stronami dotyczył formy, w jakiej została sporządzona oferta złożona przez odwołującego. Zgodnie z art. 10a ust. 1 Pzp - w postępowaniu o udzielenie zamówienia komunikacja między zamawiającym a wykonawcami, w szczególności składanie ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, oraz oświadczeń, w tym oświadczenia składanego na formularzu jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia, sporządzonego zgodnie z wzorem standardowego formularza określonego w rozporządzeniu wykonawczym Komisji Europejskiej wydanym na podstawie art. 59 ust. 2 dyrektywy 2014/24/UE oraz art. 80 ust. 3 dyrektywy 2014/25/UE, zwanego dalej „jednolitym dokumentem” odbywa się przy użyciu środków komunikacji elektronicznej.

Natomiast zagadnienie formy w jakiej powinna zostać złożona oferta w postępowaniu przetargowym reguluje art. 10a ust. 5 Pzp. Przepis ten wskazuje, że m. in. oferty (gdyż odnosi się on także do wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz oświadczenia, o którym mowa w art. 25a, w tym do jednolitego dokumentu), sporządza się, pod rygorem nieważności, w postaci elektronicznej i opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Warto także zwrócić uwagę, że ww. przepis w sposób wyraźny przewiduje również sankcję za niedochowanie wskazanej w nim formy, stąd też brak zachowania tej formy jest sankcjonowany nieważnością czynności wykonawcy. Niniejsze oznacza, że art. 10a ust. 5 Pzp ma charakter lex specialis w stosunku do art. 78(1) § 1 k.c., który dotyczy elektronicznej formy czynności prawnej i stanowi, że do zachowania elektronicznej formy czynności prawnej wystarcza złożenie oświadczenia woli w postaci elektronicznej i opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca nie przewidział w ogóle sporządzenia oferty w postępowaniu przetargowym w postaci pisemnej.

Zgodnie z art. 10c ust. 2 Pzp w przypadkach określonych w ust. 1 tego przepisu oferty albo części ofert sporządza się, pod rygorem nieważności, w postaci papierowej i opatruje się własnoręcznym podpisem oraz składa się za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (…), osobiście lub za pośrednictwem posłańca. Przy czym art. 10c ust. 1 Pzp wskazuje zamknięty katalog przypadków, w których zamawiający może odstąpić od wymogu użycia środków komunikacji elektronicznej przy składaniu ofert i należy je traktować jako wyjątki od generalnej zasady obowiązkowego porozumiewania się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, przez co nie można dokonywać wobec nich wykładni rozszerzającej w stosunku do generalnej zasady.

W związku z powyższym w obecnym stanie prawnym oferta co do zasady powinna być złożona przy użyciu środków komunikacji elektronicznej po sporządzeniu jej w postaci elektronicznej, opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że w przedmiotowej sprawie odwołujący sporządził ofertę zgodnie z przepisem zawartym w art. 10a ust. 5 Pzp. Nie ma przy tym znaczenia wcześniejsze wydrukowanie przygotowanego na potrzeby postępowania, formularza ofertowego i podpisanie go przez upoważnioną osobę poprzez złożenie przez nią podpisu własnoręcznego. Jak wskazano powyżej brak zachowania formy przewidzianej w art. 10a ust. 5 Pzp sankcjonowany jest nieważnością czynności wykonawcy, tym samym oferta będąca przecież oświadczeniem woli w rozumieniu art. 60 k.c., sporządzona w postaci papierowej jest nieważna.

W związku z tym nie może ona wywoływać żadnych skutków prawnych w tym także być uznana za oryginał oferty. Oryginał oferty został sporządzony dopiero po spełnieniu wymogów określonych w art. 10a ust. 5 Pzp, tj. po nadaniu ofercie postaci elektronicznej i opatrzeniu jej kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej zaprezentowana powyżej wykładnia art. 10a ust. 5 Pzp tworzy funkcjonalną i logiczną całość z przepisami rozporządzenia ws. środków komunikacji elektronicznej, wydanego na podstawie art. 10g Pzp. Rozporządzenie to odnosi się do oświadczeń wskazanych w art. 10a ust. 5 Pzp, w tym do oferty wyłącznie w § 3, który dotyczy wymagań przekazywania tych oświadczeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Natomiast wskazane przez zamawiającego w informacji z dnia 6 lutego 2019 r. o odrzuceniu oferty odwołującego ust. 1 i 2 § 5 Rozporządzenia ws. środków komunikacji elektronicznej, w których jest mowa o elektronicznej kopii dokumentu lub oświadczenia nie odnoszą się do oferty. Przepisy zawarte w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia ws. środków komunikacji elektronicznej odnoszą się dokumentów lub oświadczeń, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp, lub innych dokumentów lub oświadczeń składanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia, co wprost wynika z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia.

Takie rozumienie tych przepisów wynika z tego, że sama Pzp w swojej treści wszędzie gdzie odwołuje się do oferty używa właśnie tego określenia i nie stosuje go zamiennie z określeniem oświadczenie. Ponadto art. 25 ust. 1 wskazany w § 5 ust. 1 rozporządzenia ws. środków komunikacji elektronicznej odnosi się wyłącznie do oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, które mają potwierdzać: spełnianie warunków udziału w postępowaniu lub kryteria selekcji, spełnianie przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego oraz brak podstaw wykluczenia.

(...)

Odnosząc się do kwestii dotyczącej postaci elektronicznej należy wskazać, że pomimo tego, iż art. 10a ust. 5 Pzp stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 78(1) § 1 k.c., to oba te przepisy używają tego samego określenia tzn. postać elektroniczna i nie różnicują wymagań co do jego rozumienia w kontekście sporządzenia oferty (oświadczenia woli). Ponadto mając na uwadze § 4 rozporządzenia ws. środków komunikacji elektronicznej, dokumenty elektroniczne przekazywane za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, o których mowa w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, tj. wskazanych przez zamawiającego w ogłoszeniu lub w SIWZ albo w innym dokumencie rozpoczynającym postępowanie o udzielenie zamówienia, są sporządzane w jednym z formatów danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, tj. w rozporządzeniu ws. interoperacyjności. W załączniku nr 2 do Rozporządzenia ws. interoperacyjności pn. „Formaty danych oraz standardy zapewniające dostęp do zasobów informacji udostępnianych za pomocą systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych” ustawodawca przewidział, iż w celu wymiany zasobów informacyjnych przez podmioty realizujące zadania publiczne stosuje się dokumenty m.in. formacie .pdf, natomiast do elektronicznego podpisywania, weryfikacji podpisu, opatrywania pieczęcią elektroniczną i szyfrowania dokumentów elektronicznych stosuje się m.in. podpis elektroniczny dokumentów w formacie PDF oraz podpis elektroniczny wykorzystujący kontener ZIP. Wobec faktu, że ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń odnośnie sposobu sporządzenia dokumentu w postaci elektronicznej, w tym pliku w formacie .pdf, a w szczególności nie wykluczył sporządzenia takiego pliku poprzez zeskanowanie do niego wydrukowanego dokumentu, Krajowa Izba Odwoławcza przyjmując stanowisko odwołującego za własne stwierdziła, iż odmówienie ofercie odwołującego przymiotu dokumentu sporządzonego w postaci elektronicznej, nie znajduje podstawy prawnej i stanowi naruszenie wyżej przywołanych przepisów art. 10a ust. 5 Pzp w zw. z § 4 rozporządzenia ws. środków komunikacji elektronicznej w zw. z załącznikiem nr 2 do Rozporządzenia ws. interoperacyjności.

Dodatkowo należy wskazać, że wzór formularza ofertowego został co prawda udostępniony przez zamawiającego w formacie edytowalnym (doc.), niemniej na jego ostatniej stronie znajdowało się wykropkowane miejsce z adnotacją „Pieczątka i podpis osoby upoważnionej do reprezentowania Wykonawcy”. Taka konstrukcja formularza mogła skłonić niektórych wykonawców, którzy przygotowując oferty w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego są w dość szczególny sposób wyczuleni na stosowany przez niektórych zamawiających przesadny formalizm przy badaniu i ocenie ofert, do sporządzenia oferty w sposób dokonany przez odwołującego. Niemniej sposób procedowania odwołującego przy sporządzaniu oferty w przedmiotowym postępowaniu z przyczyn opisanych powyżej nie dawał zamawiającemu podstaw do odrzucenia oferty odwołującego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 Pzp i stanowił co najwyżej pewne wypaczenie idei elektronizacji, która docelowo powinna zakładać przyspieszenie i uproszczenie komunikacji pomiędzy zamawiającym, a wykonawcami poprzez całkowite „wyeliminowanie papieru” z postępowania przetargowego. Proces elektronizacji zamówień publicznych nie jest celem samym sobie, a ma jedynie docelowo właśnie tę komunikację usprawnić w sposób, który nie narusza przepisów Pzp, a szczególnie zasad określonych w jej art. 7.

Tym samym Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że odwołanie należy uwzględnić i w związku ze stwierdzonymi naruszeniami art. 10a ust. 5 Pzp, art. 89 ust. 1 pkt 1 Pzp, art. 7 ust. 1 Pzp oraz § 5 ust. 1 Rozporządzenia ws. środków komunikacji elektronicznej, nakazała zamawiającemu unieważnienie czynności odrzucenia oferty odwołującego oraz dokonanie ponownej oceny ofert w postępowaniu z uwzględnieniem oferty odwołującego.

 

Wyrok z dnia 4 marca 2019 r., KIO 277/19

Źrodło:  www.uzp.gov.pl