Zamawiający wybrał najkorzystniejszą ofertę złożoną przez wykonawcę C.
Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie art. 90 ust. 1 ustawy Pzp przez brak wezwania wykonawcy C. do wyjaśnienia ceny oferty, pomimo że cena ta wydaje się rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia i w świetle zasady przeprowadzania postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji powinna budzić wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia przez C. zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego.
Odwołujący wskazał, że zamówienie ma charakter stosunkowo mało złożony. Składają się nań czynności z zakresu bezpośredniej kontroli biletów oraz raportowania.
Te pierwsze mogą być realizowane przez osoby o podstawowych kwalifikacjach. Te drugie są możliwe do wykonania przez osobę o przeciętnych kompetencjach z zakresu tzw. pracy biurowej. Jedynym bardziej zaawansowanym elementem jest konieczność dysponowania odpowiednim oprogramowaniem, opracowywanym przez zewnętrzne podmioty, stąd elementem realizacji zamówienia jest tu tylko poniesienie kosztów licencji i wdrożenia.
W związku z tym przy tego rodzaju mało złożonych zamówieniach, wątpliwości co do możliwości realizacji zamówienia przez wykonawcę powinny pojawiać się już przy znacznie niższej różnicy ceny w stosunku do średniej cen złożonych ofert, gdyż nie ma tu miejsca na spektakularne oszczędności wynikające z odmiennych metod produkcji, dystrybucji czy świadczenia usług. Jest tak, gdyż zamawiający szczegółowo opisał wymogi co do świadczonej usługi nie pozostawiając wykonawcom większego marginesu swobody co do ich przebiegu i organizacji, a gros czynności realizowanych będzie przez osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę, których wynagrodzenie jest równe minimalnemu wynagrodzeniu o pracę.
Brak jest więc możliwości konkurowania mniejszymi kosztami pracy, co oznacza, iż w przypadku tego zamówienia cena oferty niższa o 25,47% od średniej cen wszystkich złożonych ofert powinna skutkować wezwaniem wykonawcy do udzielenia wyjaśnień w zakresie ceny złożonej oferty.
Krajowa Izba Odwoławcza uznałą, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie.
Art. 90 ust. 1 ustawy Pzp (art. 224 ust. 1 NPzp) stanowi, że jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia i budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, w tym złożenie dowodów, dotyczących wyliczenia ceny lub kosztu.
Przepis ten zawiera zatem nakaz adresowany do zamawiającego, aby w każdej sytuacji, gdy cena oferty może być ceną rażąco zaniżoną lub taki charakter mogą mieć istotne części oferty, zwrócił się do wykonawcy o udzielenie wyjaśnień. Po myśli tego przepisu różnica ceny oferty w stosunku do wartości zamówienia lub średniej ceny ofert złożonych w postępowaniu - inaczej niż to ustala art. 90 ust. 1a ustawy Pzp - nie ma przesądzającego znaczenia.
Celem art. 90 ust. 1 ustawy Pzp jest zatem upewnienie zamawiającego, że pomimo niskiego poziomu cena oferty została obliczona przez wykonawcę z należytą starannością i daje rękojmię wykonania umowy zgodnie z zobowiązaniem zawartym w ofercie. Przy ocenie celowości uzyskania wyjaśnień na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy Pzp brać zatem należy pod rozwagę okoliczności danego przypadku. W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej argumentacja powołana przez odwołującego w okolicznościach badanej sprawy prowadzą do przekonania, że istnieją co najmniej wątpliwości co do tego, czy cena oferty przystępującego nie jest rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia i cena ta daje możliwość należytego wykonania zamówienia w przyszłości.
Krajowa Izba Odwoławcza wzięła pod uwagę, że cena oferty przystępującego różniła się od średniej arytmetycznej wszystkich cen zaoferowanych w postępowaniu o minus 25,47% i różnicę tę uznała za znaczącą podzielając w tym względzie argumentację odwołującego.
Mało złożony przedmiot zamówienia, brak szczególnych wymagań, co do kwalifikacji osób wykonujących usługę oraz ograniczone niezbędne zasoby materiałowe, które na równych prawach dotyczą wszystkich wykonawców zainteresowanych zamówieniem nie daje szerokich możliwości konkurowania ceną. W tej sytuacji pomimo braku osiągnięcia progu 30% różnicy w stosunku do średniej złożonych ofert, o którym mowa w art. 90 ust. 1a ustawy Pzp, cena oferty przystępującego powinna być przedmiotem wyjaśnień, których uzyskania zamawiający zaniechał. Wątpliwości zamawiającego powinien wzbudzić również fakt, że cena oferty przystępującego okazała się znacząco niższa od szacunków samego zamawiającego.
Zamawiający przeznaczył na sfinansowanie zamówienia kwotę 768.000 złotych brutto, co w stosunku do ceny oferty przystępującego, która po poprawieniu omyłki rachunkowej wyniosła 448.467,84 zł, jest wartością znacząco wyższą. Fakt ten ma znaczenie tym bardziej doniosłe, że zamawiający miał wiedzę o przedmiocie zamówienia, który marca 2020 r. wykonywał własnymi siłami.
Zamawiający dysponował również wiedzą o sposobie i jakości wykonywania tego zamówienia przez przystępującego na podstawie umów cywilnoprawnych (zawartych poza reżimem ustawy Pzp) od marca 2020 r., jednak przeznaczył na wynagrodzenie wykonawcy kwotę większą niż wynikającą z oszacowania wartości przedmiotu zamówienia. Okoliczności związane z szacowaniem tej wartości stały się w badanej sprawie przesądzające dla stwierdzenia, że zamawiający powinien wystąpić do przystępującego o wyjaśnienia ceny jego oferty zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy Pzp, a zaniechanie tej czynności stanowi naruszenie przepisów ustawy.
Krajowa Izba Odwoławcza uwzględniła bowiem, że zamawiający zwrócił się do czterech potencjalnych wykonawców z pytaniem o koszt wykonywania usługi kontroli biletów przez 6 kontrolerów w okresie 24 miesięcy w liczbie 2.400 kontroli na miesiąc. Zamawiający uzyskał odpowiedź jedynie od przystępującego, który wskazał cenę 503.760 zł netto, 619.625 zł brutto (dowody: mail zamawiającego z prośbą o przestanie szacunkowej wyceny z 23 września 2020 r., odpowiedź przystępującego, protokół szacowania wartości zamówienia z 2 października 2020 r. Zestawienie wartości wskazanej przez przystępującego przed wszczęciem postępowania w kwocie 619.625 zł z ceną oferty, którą w nim złożył, w kwocie 448.467,84 zł, budzą istotne wątpliwości co do prawidłowego obliczenia ceny oferty.
Wyrok z dnia 24 lutego 2021 r., KIO 362/21
Źródło: www.uzp.gov.pl