Szacowanie wartości zamówień na usługi szkoleniowe, w tym na realizację szkoleń indywidualnych

Podstawową przesłanką pozwalającą na przesądzenie, czy dane zamówienie na usługę szkoleniową (składającą się z poszczególnych szkoleń) powinno być traktowane jako jedna całość szacowana łącznie - będzie obiektywna możliwość zaplanowania takich szkoleń. Zamawiający powinien nabywać taką usługę szkoleniową co do zasady jako jedno zamówienie, jeśli ta usługa posiada podobne przeznaczenie oraz istnieje związek czasowy pomiędzy usługami wchodzącymi w skład planowanej usługi szkoleniowej. Taki związek zachodzi, gdy usługi szkoleniowe można określić wcześniej, tj. zaplanować ich zakres, a tym samym przewidzieć ich nabywanie w określonej perspektywie czasowej.

W sytuacji, gdy zamawiający udziela zamówienia na szkolenia, powinien pogrupować je według kryterium podobnego przeznaczenia i ująć w planie (tożsamość czasowa). Szkolenia obejmujące taką samą lub podobna tematykę, przeprowadzane dla określonej grupy odbiorców, jeżeli są zaplanowane bądź obiektywnie możliwe jest objęcie ich planem na dzień jego przygotowania, należy traktować jako jedno zamówienie, którego wartość powinna zostać oszacowana łącznie, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy Pzp.

Zamawiający, przygotowując postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, w ramach jednego zamówienia, powinien uwzględnić wszelkie jednorodzajowe usługi, jeśli w danym momencie wie o konieczności ich zakupu. W przypadku, gdy zamawiający ustalił wielkość i wartość zamówień stosownie do swoich potrzeb i dokonał tego z zachowaniem należytej staranności, a w trakcie roku pojawiła się nieprzewidziana wcześniej potrzeba dokonania zakupu takich samych lub podobnych usług, mamy do czynienia z nowym, odrębnym zamówieniem, którego wartość powinna zostać oszacowana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy Pzp. Jeśli zamawiający nie mógł obiektywnie przewidzieć i zaplanować potrzeby dokonania większych zakupów takich samych lub podobnych usług, nie można postawić mu zarzutu naruszenia art. 32 ust. 2 ustawy Pzp.

Zamówienia na szkolenia indywidualne, co do zasady, można uznać za zamówienia nieprzewidywalne dla zamawiającego, jeżeli zamawiający na etapie planowania danej usługi szkoleniowej nie jest w stanie obiektywnie przewidzieć, kto i kiedy zostanie skierowany na szkolenie indywidualne. Z uwagi również na okoliczność, że ich tematyka jest wybierana indywidualnie przez zainteresowanego bezrobotnego, trudno oczekiwać, aby zamawiający uwzględniał je przy planowaniu rocznego kalendarza szkoleń.

Niemniej jednak, nie można wykluczyć, że zamówienie obejmujące szkolenie indywidualne w pewnych okolicznościach winno być uwzględnione łącznie z planowanym zamówieniem na usługi szkoleniowe. Obowiązek taki wystąpi, jeśli zamawiający w momencie przygotowania postępowania obejmującego usługę szkoleniową będzie wiedział o konieczności realizacji szkolenia bądź szkoleń, na które zapotrzebowanie złożyli indywidualnie bezrobotni. W takim przypadku wartość szkoleń indywidualnych powinna zostać ustalona łącznie z wartością planowanej usługi szkoleniowej.

Natomiast w okolicznościach, gdy konieczność realizacji obiektywnie niemożliwych do przewidzenia - na etapie planu - szkoleń indywidualnych zaistnieje dopiero w momencie, gdy całe zapotrzebowanie zamawiającego na dane szkolenia zostało zaspokojone poprzez przeprowadzone postępowania, istnieją podstawy, aby usługi te potraktować jako zamówienia odrębne.

Warto również zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w „Odpowiedzi na interpelację nr 32146 w sprawie prawidłowych zasad szacowania wartości zamówienia oraz ustalenia, czy w ramach realizowanych przez beneficjentów środków unijnych występują tzw. zamówienia tego samego rodzaju”

W odpowiedzi zwrócono uwagę, że przyjęta w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: PO KL) interpretacja przepisu art. 32 ust. 2 ustawy Pzp jest zgodna z podejściem prezentowanym przez Komisję Europejską (dalej: KE). W początkowym okresie wdrażania Programu KE niejednokrotnie wyrażała swoje stanowisko w tym zakresie, zwracając uwagę na zasadność łącznego szacowania przez beneficjentów wartości zamówień na usługi szkoleniowe celem zapewnienia realizacji zasad wynikających z Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE), które obejmują m.in. swobodę świadczenia usług, równe traktowanie, przejrzystość i proporcjonalność. 

KE nie akceptowała postępowania polegającego na bezpośrednim udzielaniu poszczególnych zamówień na usługi szkoleniowe w ramach projektu po konsultacji tylko z jednym lub kilkoma wykonawcami. Przykładowo, udzielanie „z wolnej ręki” odrębnych zamówień na szkolenia skierowane do tej samej grupy docelowej, choć odmienne tematycznie (np. przygotowanie i realizacja projektu Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej: EFS), instrumenty aktywnej integracji społecznej klientów pomocy społecznej i specjalistyczne szkolenia z zakresu kodeksu postępowania administracyjnego) KE uznawała za „sztuczny” podział zamówienia na części, który może mieć wpływ na ostateczną łączną cenę usługi. Jak wskazywała KE, w przypadku jednej umowy łączna cena mogłaby być niższa ze względu np. na niższe koszty administracyjne lub bardziej konkurencyjne stawki za zakwaterowanie uczestników szkoleń. KE nie miała przy tym wątpliwości co do możliwości wykonania szkoleń o różnej tematyce przez jednego wykonawcę. Komisja podkreślała, że zadaniem Państwa Członkowskiego jest zapewnienie należytego zarządzania finansami, w tym zapewnienie, że zasoby będą udostępniane po najlepszej cenie. Zamówienia udzielone bezpośrednio po konsultacji z jednym lub kilkoma wykonawcami bez dopuszczenia konkurencji, jak również bez zachowania przejrzystości i odpowiedniego poziomu upublicznienia informacji nie zapewniają, że zapłacona cena jest najlepszą ceną dostępną na rynku w danym czasie. KE wskazywała, że postępowanie takie jest niezgodne z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i może być uznane za naruszenie przepisów i zasad zawartych w TFUE. W celu zapewnienia przestrzegania ww. zasad władze polskie musiały wprowadzić mechanizmy zapobiegające sztucznemu dzieleniu zamówień, zapewniające odpowiednie upublicznienie informacji skierowanych do potencjalnych oferentów oraz gwarantujące konkurencję pomiędzy oferentami. Przyjęcie odmiennego sposobu postępowania wiązałoby się z poważnymi skutkami finansowymi w zakresie wydatkowania środków w ramach PO KL. 

Przyjęto m.in. podejście, zgodnie z którym tożsamość przedmiotową zamówienia na usługi szkoleniowe należy rozumieć szeroko, z uwzględnieniem także szkoleń o odmiennej tematyce, jeśli mogą być zrealizowane przez jednego wykonawcę. Zamawiający powinien szacować wartość takich szkoleń łącznie, a w przypadku przekroczenia progu, od którego ma zastosowanie prawo zamówień publicznych, przeprowadzić postępowanie zgodnie z przepisami odnoszącymi się do łącznej wartości tego zamówienia (może on wówczas dopuścić możliwość składania ofert częściowych czy też udzielić zamówień na poszczególne usługi w odrębnych postępowaniach). Wyjątkiem od tej zasady może być przypadek szkoleń, których tematyka na tyle się różni lub jest na tyle specyficzna, że nie jest możliwe zrealizowanie wszystkich szkoleń przez jednego wykonawcę. Niemniej jednak sytuacja taka powinna wynikać z przyczyn obiektywnych i nie może prowadzić do dzielenia zamówienia w celu uniknięcia stosowania ustawy. Stanowisko to zostało potwierdzone przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych - w korespondencji z Instytucją Zarządzającą PO KL wskazano, iż „w przypadku zamówień na usługi szkoleniowe zasadą jest szacowanie ich wartości łącznie m.in., jeśli dotyczą one usług rodzajowo tożsamych (a tak jest w przypadku szkoleń) i przede wszystkim jeśli jest możliwe zrealizowanie ich przez jednego wykonawcę. Zatem, nawet jeśli tematyka szkoleń będzie różna, a jest możliwe wykonanie usługi przez jednego wykonawcę należy oszacować wartość takich zamówień łącznie”. Jednocześnie z doświadczeń we wdrażaniu PO KL wynika, że oferowanie usług szkoleniowych o różnej tematyce przez tego samego wykonawcę, np. wyspecjalizowanego w organizacji szkoleń w ramach EFS, jest powszechnie występującą praktyką na rynku. Dla określenia tożsamości przedmiotowej danej usługi i możliwości jej wykonania przez jednego wykonawcę nie ma znaczenia podział na zadania w ramach projektu. W ramach kilku zadań mogą powtarzać się bowiem jednorodne pozycje dotyczące, np. zakupu usług szkoleniowych, zakwaterowania, wyżywienia czy najmu sali. Umieszczenie ww. usług w różnych zadaniach w ramach projektu nie wyklucza spełnienia tych przesłanek. 

Prawidłowość postępowania przyjętego w ramach PO KL potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA; patrz: orzeczenie V SA/Wa 319/14 z 10 czerwca 2014 r.). Należy podkreślić, że powszechnie dostępne są różne interpretacje odnoszące się do kwestii szacowania wartości zamówień oraz ustalenia zamówień tego samego rodzaju. Co do zasady, stanowisko IZ PO KL jest z nimi zgodne, choć niekiedy może bardziej konkretne i jednoznaczne. W interpelacji, Pan Poseł przytacza różne stanowiska dotyczące zasad szacowania wartości zamówień. I tak dla przykładu według Jacka Sadowego, byłego Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych „zamówieniem takiego samego rodzaju będzie to zamówienie, które bez żadnego trudu może zrealizować ten sam wykonawca, a wykonawców tych jest nieograniczony krąg”. Kolejnym przykładem jest przytoczona w interpelacji opinia Pani Aleksandry Sołtysińskiej w komentarzu do dyrektywy 2004/18, zgodnie z którą o tożsamości przedmiotowej świadczą: „usługi i dostawy, które mogą być w zasadzie dostarczone przez tego samego usługodawcę lub dostawcę, choć mają nieco odmienne przeznaczenie”. Powyższe interpretacje są adekwatne do tych prezentowanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. 

IZ PO KL pragnie podkreślić, że w prowadzonych postępowaniach odwoławczych w sprawie zwrotu środków dofinansowania w ramach PO KL, organ podchodzi indywidualnie do każdej z prowadzonych spraw i rozpatruje cały materiał dowodowy zebrany i przekazany przez organ I instancji. Przygotowując uzasadnienie merytoryczne do decyzji administracyjnych dotyczących naruszeń przepisów ustawy Pzp organ bierze pod uwagę interpretacje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych i jego publikacje, np. dokument pn. „Szacowanie wartości i udzielanie zamówień objętych projektem współfinansowanym ze środków Unii Europejskiej”, a także liczne orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych oraz powyżej przywołane stanowisko Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.”

IZ PO KL zauważa, iż WSA potwierdza prawidłowość wydawanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji administracyjnych w prowadzonych postępowaniach odwoławczych, czego wyrazem są m.in. następujące wyroki: V SA/Wa 1045/11, V SA/Wa 2249/11, V SA/Wa 1408//12, V SA/Wa 1249/12, V SA/Wa 1969/12, V SA/Wa 2509/12, V SA/Wa 1484/14, V SA/Wa 1561/14, V SA/Wa 1562/14, V SA/Wa 1563/14, V SA/Wa 1751/14, V SA/Wa 2825/14,V SA/Wa 2999/14. 

Dla przykładu, wyrok o sygn. akt V SA/Wa 1969/12 dotyczył sprawy, w której IZ PO KL uznała zamówienia dotyczące kursu na kwalifikacje kelner - barman z nauką języka angielskiego oraz kursu z obsługi ruchu turystycznego, a także kursu na sekretarkę oraz kursu na glazurnika za spełniające kryteria tożsamości czasowej, podmiotowej i przedmiotowej. IZ PO KL wskazała, że tożsamość przedmiotowa zamówienia jest rozumiana jako ten sam rodzaj i to samo przeznaczenie dostaw, usług, robót budowlanych będących przedmiotem zamówienia. W ww. zamówieniach przedmiotem było prowadzenie kursów, których celem było zdobycie kwalifikacji zawodowych uczniów i przygotowanie ich do pracy w nowych zawodach. Przeznaczenie każdego kursu było również podobne - był on skierowany do określonej jednolitej grupy docelowej - uczniów danego, konkretnego Zespołu Szkół. W niniejszej sprawie przedmiot zamówienia był jeden i ten sam, tj. kurs prowadzący do zdobycia kwalifikacji zawodowych i przygotowujący do pracy w nowym zawodzie. Oznacza to, że należało przyjąć odpowiednio za jedno zamówienie przeprowadzenie kursu na kwalifikacje kelner - barman z nauką języka angielskiego i kursu z obsługi ruchu turystycznego oraz kursu na sekretarkę i kursu na glazurnika. 

Natomiast wyrok o sygn. akt V SA/Wa 1751/14 dotyczył sprawy w zakresie następujących zamówień: zajęć dodatkowych z języka angielskiego, zajęć dodatkowych z informatyki, zajęć dodatkowych z matematyki. IZ PO KL uznała, że ww. usługi stanowią jedno zamówienie. Przedmiotem zamówienia były usługi tego samego rodzaju. Potwierdzeniem powyższego było oznaczenie ich tym samym kodem, zgodnie ze słownikiem CPV. Dodatkowo projekt skierowany był do jednolitej grupy docelowej - uczniów jednego liceum ogólnokształcącego, którego celem było zwiększenie szans i wyrównanie dysproporcji edukacyjnych w zakresie kompetencji kluczowych. W obu przypadkach zostało spełnione kryterium dotyczące tożsamości czasowej ze względu na zawarcie umów, których termin realizacji był zbliżony i wynikał wprost z okresu i harmonogramu realizacji projektu oraz kryterium tożsamości podmiotowej, gdyż powyższe zamówienia mogły zostać zrealizowane przez jednego wykonawcę, gdyż na rynku istnieją podmioty - zarówno publiczne, jaki i prywatne - skupiające profesjonalistów z dziedziny edukacji i rozwoju dzieci i młodzieży.”

 

Źródło:

https://rpo.wup-katowice.pl/czytaj/interpretacja_urzedu_zamowien_publicznych__szacowanie_wartosci_zamowien_na_uslugi_szkoleniowe_20190605

https://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=43D530D4