Samodzielne złożenie i samouzupełnienie podmiotowych środków dowodowych

W orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę, że problematyka samodzielnego złożenia i uzupełniania dokumentów oraz oceny jego skutków ma złożony charakter. Na przestrzeni kilku lat w orzecznictwie były prezentowane  różne stanowiska. 

Złożenie już z ofertą i samouzupełnienie podmiotowych środków dowodowych nadal pozostaje aktualne na gruncie obowiązującej ustawy Pzp i budzi kontrowersje.

W postępowaniu prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego i trybie podstawowym do oferty wykonawca dołącza oświadczenie o niepodleganiu wykluczeniu, spełnianiu warunków udziału w postępowaniu, w zakresie wskazanym przez zamawiającego (art. 125 ust. 1 i art. 273 ust. 2 ustawy Pzp).

W trybie przetargu nieograniczonego i trybie podstawowym zamawiający przed wyborem najkorzystniejszej oferty wzywa wykonawcę, którego oferta została najwyżej oceniona, do złożenia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż odpowiednio 10 lub 5 dni, aktualnych na dzień złożenia podmiotowych środków dowodowych (art. 126 ust. 1 i art. 274 ust. 1 ustawy Pzp)

Z przepisów art. 125 ust. 1, art. 273 ust. 2, art. 126 ust. 1 i art. 274 ust. 1 ustawy Pzp wynika, że zamawiający nie może żądać od wykonawcy dołączenia do oferty podmiotowych środków dowodowych.

Przepisy art. 126 ust. 1 i art. 274 ust. 1 ustawy Pzp wyraźnie bowiem wskazują na obowiązek wezwania do złożenia podmiotowych środków dowodowych, wykonawcy, którego oferta została najwyżej oceniona. 

Przepisy ustawy Pzp nie przewidują również „samozłożenia”, „samopoprawienia”, ani samouzupełnienia oświadczenia, o którym mowa w art. 125 ust. 1 ustawy Pzp, podmiotowych środków dowodowych, innych dokumentów lub oświadczeń składanych w postępowaniu. Wezwanie wykonawcy, który nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 125 ust. 1 ustawy Pzp, podmiotowych środków dowodowych, innych dokumentów lub oświadczeń składanych w postępowaniu lub są one niekompletne lub zawierają błędy, następuje na wezwanie zamawiającego do ich złożenia, poprawienia lub uzupełnienia w wyznaczonym terminie, chyba że oferta wykonawcy podlega odrzuceniu bez względu na jej złożenie, uzupełnienie lub poprawienie lub zachodzą przesłanki unieważnienia postępowania.

W wyroku z dnia 28 listopada 2017 r., KIO 2343/17, KIO 2344/17, Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że samodzielne uzupełnianie dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp, niepoprzedzone wezwaniem przez zamawiającego w trybie art. 26 ust. 3 ustawy Pzp przez wykonawców, jest niedopuszczalne i nie może rodzić żadnych skutków, sprzeciwia się temu bowiem zarówno literalne brzmienie przepisu art. 26 ust. 3 ustawy Pzp, jak i zasada równego traktowania wykonawców wskazana art. 7 ust. 1 ustawy Pzp. Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego prowadzone jest przez Zamawiającego, który zasadniczo ponosi wyłączną odpowiedzialność za jego prawidłowość i zgodność z obowiązującymi przepisami. Przepis art. 26 ust. 3 ustawy Pzp nie pozostawia wątpliwości, że wezwanie do uzupełnienia dokumentów jest obligatoryjną, poza wyjątkami przewidzianymi w treści tego przepisu, czynnością podejmowaną z inicjatywy zamawiającego. Dlatego w ocenie Krajowej Izby Odwoławczej fakt, iż wykonawca samodzielnie uzupełnił dokumenty mające potwierdzać spełnienie warunku udziału w postępowaniu nie zwalnia zamawiającego z obowiązku wezwania, o którym mowa w art. 26 ust. 3 ustawy Pzp, gdyż zgodnie z brzmieniem tego przepisu jedynymi okolicznościami, które uprawniają zamawiającego do rezygnacji z obowiązku wezwania jest konieczność odrzucenia oferty albo konieczność unieważnienia postępowania.

Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że w art. 26 ust. 3 ustawy Pzp ustawodawca posłużył się klauzulami bezwzględnie obowiązującymi, że to zamawiający wzywa wykonawców oraz, że dokumenty składane są na wezwanie zamawiającego, z czego można wysnuć wniosek, że inicjatywa w zakresie uzupełniania dokumentów znajduje się całkowicie w rękach zamawiającego (por. wyrok z dnia 28 lipca 2011 r., KIO 1521/11, z dnia 27 października 2011 r., KIO 2209/11, z dnia 19 maja 2014 r., KIO 846/14, z dnia 26 listopada 2013 r., KIO 2629/13). Krajowa Izba Odwoławcza uznała, wykonawca nie jest uprawniony do samodzielnego uzupełniania wadliwych, czy też niepełnych dokumentów oferty. Uzupełnienie dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu powinno się odbywać w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jedynie w drodze procedury opisanej w przepisie art. 26 ust. 3 ustawy Pzp.

W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej to na zamawiającym ciąży obowiązek oceny spełniania przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, to on bada wszystkie przedstawione mu wraz z ofertami dokumenty i oświadczenia. Jest to jedyna droga, na której powinny i mogą być uzupełniane w toku postępowania o udzielenie zamówienia dokumenty lub oświadczenia potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu. 

W przypadku akceptacji możliwości samouzupełniania przez wykonawcę brakujących lub źle pierwotnie złożonych dokumentów lub oświadczeń, doprowadzić mogłoby to do prób wielokrotnego uzupełniania takich dokumentów lub oświadczeń na tę samą okoliczność, co w świetle orzecznictwa Izby jest niedopuszczalne (por. wyrok z dnia 2 lutego 2015 r., KIO 61/15). Ponadto mogłoby to prowadzić do akceptacji sytuacji, w której wykonawcy uzupełnialiby dokumenty zawierające błędy nie mając precyzyjnej informacji o tych błędach, która powinna zostać wskazana przez zamawiającego w treści wezwania w trybie art. 26 ust. 3 ustawy Pzp (por. wyrok z dnia 11 lipca 2016 r., KIO 1122/16).

Krajowa Izba Odwoławcza nie zgodziła się z twierdzeniem zamawiającego, że wzywanie wykonawcy do złożenia dokumentu, w którego posiadanie zamawiający wszedł wraz z otrzymanymi wyjaśnieniami byłoby nazbyt daleko idącym formalizmem, skutkującym przedłużeniem postępowania, gdyż zamawiający wzywając wykonawcę w trybie art. 26 ust. 3 ustawy Pzp do poprawienia dokumentu otrzymałby w odpowiedzi albo ten sam dokument, albo prośbę o zaliczenie przedstawionego już dokumentu na poczet żądania zamawiającego. Zamawiający nie może mieć nawet pewności czy na skutek takiego wezwania wykonawca w terminie złoży żądany dokument, tym bardziej nie może więc zakładać a priori, że treść tego dokumentu byłaby zbieżna z dokumentem złożonym wraz z wyjaśnieniami.

Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że zamawiający naruszył przepisy ustawy Pzp, w tym art. 26 ust. 3 ustawy Pzp, dokonując oceny spełnienia warunków udziału w postępowaniu na podstawie dokumentu uzyskanego z pominięciem procedury wezwania do jego uzupełnienia na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy Pzp. Z uwagi na powyższe Krajowa Izba Odwoławcza nakazała zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, powtórzenie czynności badania i oceny ofert oraz wezwanie wykonawcy w trybie art. 26 ust. 3 ustawy Pzp do uzupełnienia dokumentów potwierdzających spełnienie warunku udziału w postępowaniu w zakresie dysponowania osobami zdolnymi do wykonania zamówienia opisanego w SIWZ. Jednocześnie Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że wobec wadliwego sposobu uzupełnienia dokumentu, który potwierdzać miał spełnienie przez wykonawcę warunku udziału w postępowaniu w postaci dysponowania odpowiednim potencjałem kadrowym, merytoryczna treść poprawionego bez wezwania Załącznika nr 9 nie może podlegać badaniu i ocenie Krajowej Izby Odwoławczej. Skoro jego samodzielne uzupełnienie, w ocenie Krajowej Izby Odwoławczej, było nieskuteczne, to treść tego dokumentu nie mogła zostać poddana analizie ani przez zamawiającego w toku postępowania o udzielenie zamówienia, ani przez Krajową Izbę Odwoławczą w toku postępowania odwoławczego.  

W uchwale z 27 lutego 2019 r. KIO/KD 13/19 Krajowa Izba Odwoławcza odnosząc się do przepisu art. 126 ust. 1 ustawy Pzp uznała natomiast, że „ustawodawca nadał obligatoryjny charakter wezwaniu wykonawcy, którego oferta została najwyżej oceniona, do złożenia aktualnych na dzień złożenia oświadczeń lub dokumentów. Oznacza to, że w postępowaniach, w których zastosowanie ma art. 26 ust. 1 ustawy Pzp, substytutu wezwania nie może stanowić samodzielne uznanie przez zamawiającego, że wykonawca spełnił warunki udziału w postępowaniu lub nie zachodzą względem niego podstawy wykluczenia, nawet w sytuacji, gdy zamawiający posiada oświadczenia i dokumenty wymagane przez rozporządzenie, na skutek złożenia ich przez wykonawcę wraz z ofertą.” Skład orzekający powołując się na wyrok z dnia 25 stycznia 2017 r., KIO 103/17 zwrócił natomiast uwagę, że w orzecznictwie dopuszcza się co najwyżej zastąpienie wezwania do złożenia dokumentów wezwaniem do potwierdzenia aktualności dokumentów, które wykonawca złożył wraz z ofertą. 

Nie stanowi naruszenia ustawy Pzp wezwanie wykonawcy, którego oferta została najwyżej oceniona, do złożenia wymaganych podmiotowych środków dowodowych, nawet w sytuacji, gdy wykonawca dołączył podmiotowe środki dowodowe do oferty. Z wezwania wykonawcy do złożenia do potwierdzenia aktualności dokumentów wykonawca może, ale nie musi skorzystać. Jeżeli wykonawca w terminie wskazanym w wezwaniu nie potwierdzi aktualności dokumentów, zamawiający i tak będzie obowiązany wezwać wykonawcę na podstawie art. 126 ust. 1 lub art. 274 ust. 1 ustawy Pzp do złożenia podmiotowych środków dowodowych.

Do złożenia podmiotowych środków dowodowych na podstawie art. 274 ust. 1 ustawy Pzp, zamawiający będzie obowiązany także w przypadku, gdy wykonawca wraz z ofertą złoży podmiotowe środki dowodowe, które nie będą potwierdzać np. spełniania warunków udziału w postępowaniu. W takim przypadku niedopuszczalne będzie wezwanie wykonawcy do złożenia podmiotowych środków dowodowych na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy Pzp bez uprzedniego wezwania do ich złożenia na podstawie art. 126 ust. 1 lub art. 274 ust. 1 ustawy Pzp.

W wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r., KIO 3464/20 odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 26 ust. 1 ustawy Pzp, Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że fakt, iż wykonawca już z ofertą złożył dokumenty podmiotowe dotyczące jego przedsiębiorstwa, „z zamawiającego nie został zdjęty obowiązek, o którym stanowi przepis art. 26 ust. 1 ustawy Pzp. Przepis ten stanowi, iż zamawiający przed udzieleniem zamówienia, którego wartość jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, wzywa wykonawcę, którego oferta została najwyżej oceniona, do złożenia w wyznaczonym, nie krótszym niż 10 dni, terminie aktualnych na dzień złożenia oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy Pzp”. 

W wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r., KIO 172/17, Krajowa Izba Odwoławcza odniosła się do uzupełnienia jednolitego dokumentu. Skład orzekający zwrócił uwagę, że „choć przepis art. 26 ust. 3 ustawy w wyniku nowelizacji przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych dokonanych ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw, zmienił treść art. 26 ust 3 ustawy to niezmiennie nadal przepis wskazuje „zamawiający wzywa”. Tym samym cała wypracowana dotychczas argumentacja odnośnie do tego postanowienia zostaje aktualna w obecnym czasie. Nadal z treści tego artykułu wynika bezwzględny obowiązek Zamawiającego wezwania wykonawcy, który nakłada na niego ustawodawca i Zamawiający nie zostaje zwolniony z tego obowiązku nawet w przypadku, gdy wykonawcy w okresie pomiędzy składaniem ofert a wyborem najkorzystniejszej oferty samodzielnie przesyłają Zamawiającemu dokumenty lub oświadczenia. Dotyczy to również oświadczenia, o którym mowa w art. 25a ust. 1 ustawy, a w tym postępowaniu, zgodnie z art. 25a ust. 2 ustawy chodzi o dokument jednolity (Jednolity Europejski Dokument Zamówienia).”

W orzecznictwie można również spotkać się z odmiennym stanowiskiem.

W wyroku z dnia 17 sierpnia 2017 r., KIO 1597/17, Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że „Problematyka samodzielnego uzupełniania dokumentów i oceny jego skutków ma złożony charakter. Z jednej strony trzeba mieć na uwadze, ze postepowanie o udzielenie zamówienia publicznego prowadzone jest przez zamawiającego, który zasadniczo ponosi wyłączna odpowiedzialność za jego prawidłowość, tj. zgodność z obowiązującymi przepisami. Co więcej, przepis art. 26 ust. 3 ustawy Pzp nie pozostawia wątpliwości, ze wezwanie do uzupełnienia dokumentów jest obligatoryjną, poza wyjątkami przewidzianymi w treści samego przepisu, czynnością podejmowaną z inicjatywy zamawiającego. Z drugiej jednak strony przepisy ustawy Pzp nie zawierają zakazu samodzielnego podejmowania przez wykonawcę ubiegającego się o udzielenie zamówienia inicjatywy w zakresie składania dokumentów nawet bez wspomnianego wezwania. Może się bowiem zdarzyć sytuacja, w której zamawiający - pomimo wspomnianego obowiązku wezwania wykonawcy - czynności tej bezprawnie zaniecha, co nie tylko stanowić będzie naruszenie przepisów Pzp, ale skutkować może negatywnymi konsekwencjami dla samego wykonawcy.” Krajowa Izba Odwoławcza za zasadne uznała przyjęcie generalnej zasady, zgodnie z którą w przypadku samodzielnego uzupełnienia prawidłowego dokumentu powinien być on wzięty pod uwagę przez zamawiającego, zaś w sytuacji samodzielnego przedstawienia dokumentu zawierającego błędy zamawiający powinien wezwać do jego uzupełnienia wskazując na wady dokumentu.

W wyroku z dnia 22 listopada 2018 r., KIO 2326/18 uznano, że dokument wymagany w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu, złożony samodzielnie przez wykonawcę (bez wezwania zamawiającego) powinien podlegać w pierwszej kolejności wyjaśnieniu w trybie art. 26 ust. 4 ustawy Pzp. Aby móc dokonać oceny tego dokumentu w postępowaniu zamawiający powinien uzyskać od wykonawcy potwierdzenie, że dany dokument został złożony w celu wykazania spełniania warunków udziału w postępowaniu, a nie np. omyłkowo. W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej, w przypadku uzyskania takiego potwierdzenia zamawiający nie musi już wzywać wykonawcy do złożenia tego dokumentu w trybie art. 26 ust. 1 lub 2 ustawy Pzp, ale może dokonać jego badania, stosownie do wymagań określonych w SIWZ. Jeżeli w toku badania takiego dokumentu okaże się, że dokument zawiera błędy lub braki, to zamawiający ma obowiązek wezwać wykonawcę do uzupełnienia wymaganego dokumentu, zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy.

Podkreślić należy, że w świetle art. 26 ust. 3 ustawy Pzp wykonawca, który złożył wymagany dokument samodzielnie (bez wezwania) nie może być w gorszej sytuacji niż wykonawca, który w ogóle takiego dokumentu nie złoży, albo złoży na wezwanie w trybie art. 26 ust. 1 lub 2 Pzp dokument zawierający błędy lub braki. Byłoby to działanie dyskryminujące w świetle zasad postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, określonych w art. 7 ust. 1 ustawy Pzp, w tym przede wszystkim zasady zachowania w postępowaniu uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

W wyroku z dnia 10 maja 2018 r., KIO 781/18 Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że nawet samodzielne uzupełnienie dokumentów przez wykonawcę, jeżeli są one dotknięte wadami, nie zwalnia zamawiającego z obowiązku skierowania wezwania w trybie art. 26 ust. 3 ustawy Pzp.  Jednocześnie nie można uznać, że takie wezwanie, po wcześniejszym samouzupełnieniu dokumentu przez wykonawcę, prowadzi do - niedopuszczalnego w świetle jednolitego orzecznictwa - dwukrotnego wzywania.

W wyroku z dnia 2 października 2019 r., KIO 1829/19 uznano, że w wypadku samouzupełnienia dokumentów przez wykonawcę zamawiający powinien dokonać oceny samouzupełnionych dokumentów i jeśli są nieprawidłowe - wezwać wykonawcę do ich uzupełnienia w trybie art. 26 ust. 3 ustawy Pzp, a jeśli są prawidłowe - odstąpić od wzywania do ich uzupełnienia na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy Pzp.

 

 

Koło - JEN 2.png       Opracowanie:  Józef Edmund Nowicki
 

ś