Informacje, które nie stanowią informacji publicznej

M. F. zwróciła się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej szeroko pojętej działalności Wydziału Architektury Miasta Krakowa. Wniosek zawierał 40 pytań, w tym:

1. „Proszę o wskazanie liczby decyzji wydanych przez Wydział Architektury, które zostały zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego bądź innego organu drugiej instancji postępowania administracyjnego w latach 2020-2025 - dla każdego roku z osobna.”
2. „Proszę o wskazanie, czy Wydział prowadzi: rejestr konfliktów interesów, rejestr wyłączeń pracowników, rejestr skarg na pracowników.”
3. „Proszę o podanie liczby przypadków wyłączenia pracownika od prowadzenia sprawy na podstawie art. 24 k.p.a. w latach 2020-2025 - dla każdego roku z osobna.”
4. „Proszę o wskazanie liczby postępowań prowadzonych przez jednego pracownika Wydziału Architektury średnio na dzień 20 kwietnia 2026 r.”
5. „Proszę o podanie liczby spraw prowadzonych w Wydziale Architektury, w których strona wzywana była o uzupełnienie dokumentacji w latach 2020-2025 - dla każdego roku z osobna.”
6. „Jakie były najczęstsze przyczyny odrzucania wniosków złożonych w Wydziale Architektury oraz przyczyny przedłużania postępowań w latach 2020-2025.”
7. „Ile wniosków o dopuszczenie na prawach strony złożono w latach 2020-2025 - proszę podać dla każdego roku z osobna.”
   „Ile decyzji administracyjnych wydanych przez Wydział Architektury unieważniono w latach 2020-2025 - proszę podać dla każdego roku z osobna.”
8. „Ile decyzji Wydziału Architektury zostało w latach 2020-2025 zniesionych bądź zmienionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - proszę podać dla każdego roku z osobna.”
9. „Czy wpływy z opłat administracyjnych w latach 2020 - 2025 pokryły koszty funkcjonowania Wydziału Architektury Urzędu Miasta Krakowa? Proszę podać dla każdego roku osobno.”
10. „Ile wynosiły wpływy z opłat administracyjnych w 2025 r.?”
11. „Jaki był średni czas trwania postępowania administracyjnego w Wydziale odnośnie wszystkich wniosków wszczynających postępowanie, które wpłynęły do Wydziału w roku 2024?”
12. „Proszę o podanie średniego czasu rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę w latach 2020-2025 - dla każdego roku z osobna.”
13. „Proszę o podanie średniego czasu rozpatrywania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w latach 2020-2025 - dla każdego roku z osobna.”
14. „W ilu postępowaniach prowadzonych w Wydziale Architektury w latach 2020-2025 brała udział organizacja społeczna na prawach strony-proszę podać dla każdego roku z osobna.”

Na powyższe pytania organ odpowiedział następująco:

1. „Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadzi rejestrów w zakresie ilości decyzji zaskarżanych do organów wyższych instancji.”
2. „Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadzi rejestrów w zakresie konfliktów interesów, wyłączeń pracowników, skarg na pracowników.”
3. „Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadzi rejestru w zakresie dotyczącym wyłączenia pracownika od prowadzenia sprawy na podstawie art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego.”
4. „Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadzi rejestrów spraw w toku w danym dniu. Na dzień opracowywania niniejszej informacji, tj. 20 maja 2026 r., jest to średnio 54 postępowania na pracownika merytorycznego (sprawy „w toku”, „zawieszone” oraz „w rejestracji” na kontach aplikacji SOS - System Obsługi Spraw AU).”
5. „Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadzi rejestrów w zakresie liczby spraw, w których strona wzywana była o uzupełnienie dokumentacji.”
6. „Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadzi rejestrów w zakresie przyczyn pozostawiania wniosków bez rozpoznania oraz przyczyn przedłużania postępowań administracyjnych.”
7. „Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadzi rejestrów w zakresie liczby wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.”
8. „Do dnia 30 czerwca 2025 r. Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadził rejestrów w zakresie liczby decyzji, co do których stwierdzono nieważność. W okresie od 1 lipca 2025 r. do 31 grudnia 2025 r. stwierdzono nieważność jednej decyzji.”
9. „Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadzi rejestrów w zakresie liczby decyzji zmienionych orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Do dnia 30 czerwca 2025 r. Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadził rejestrów w zakresie liczby decyzji uchylonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W okresie od 1 lipca 2025 r. do 31 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło 8 decyzji.”
10. „Jedyną opłatą ewidencjonowaną przez Wydział Podatków i Opłat Urzędu Miasta Krakowa, a dotyczącą spraw będących w kompetencji Wydziału Architektury i urbanistyki jest opłata skarbowa. Wpłaty z tego tytułu wpływają na rachunek wpłat masowych i nie jest możliwe wyodrębnienie sumy wniesionych opłat dotyczących spraw będących we właściwości Wydziału Architektury i Urbanistyki.”
11. „Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadzi ewidencji w zakresie średniego czasu rozpatrywania wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne.”
12. „Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadzi ewidencji w zakresie średniego czasu rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.”
13. „Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadzi ewidencji w zakresie średniego czasu rozpatrywania wniosku o wydanie warunków zabudowy.”
14. „Wydział Architektury i Urbanistyki nie prowadzi rejestrów w zakresie udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej jako strony postępowania.”

M. F. złożyła skargę na bezczynność organu, polegającą na nieudzieleniu jej odpowiedzi wskazane powyżej pytania, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi konstytucyjną podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia pytań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ odpowiedział wyłącznie na część zadanych przez nią pytań. Na wymienione powyżej pytania nie uzyskała odpowiedzi, o czym organ poinformował ją w formie pisma. Tymczasem zdaniem skarżącej, jeżeli organ odmawia udzielenia informacji publicznej, winien dokonać tego w formie decyzji.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył między innymi co następuje:

Prawo do informacji publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Stanowi ona m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (art. 1 ust. 1), a nadto określa podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest to informacja prosta czy przetworzona, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę.

Jeśli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu ww. ustawy, a organ będący adresatem wniosku taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. wyroki NSA: z dnia 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, z 5 dnia lutego 2008 r., I OSK 807/07). Również, kiedy adresat wniosku odmawia udostępnienia informacji publicznej z powodu nieposiadania żądanej informacji, to nie wydaje decyzji, lecz informuje o tym wnioskodawcę pismem.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zwróciła się z wnioskiem do Wydziału Architektury Urzędu Miasta Krakowa o udostępnienie informacji w zakresie 40 szczegółowych pytań. Organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 28 maja 2026 r. Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta Krakowa stanowi organ władzy publicznej, a tym samym, co do zasady, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Bezsporne pozostaje też, że organ udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w dniu 28 maja 2026 r., czym dochował terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sporna w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, czy udzielając odpowiedzi na wniosek w ww. terminie organ dokonał odpowiednich czynności, które zwalniają go z zarzutu bezczynności.

Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia zależy od odpowiedzi na pytanie, czy dane, których domagała się skarżąca w pytaniach objętych skargą stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W tym zakresie Sąd uznał, że nie stanowią informacji publicznej dane, których skarżąca domagała się w pytaniach nr 7, 12, 14, 16 i 39. W pytaniach tych skarżącą interesowały najczęstsze przyczyny odrzucania wniosków, liczba przypadków wyłączenia pracownika od prowadzenia sprawy na podstawie art. 24 k.p.a., liczba spraw, w których strona była wzywana o uzupełnienie dokumentacji, liczba wniosków o dopuszczenie na prawach strony, liczba spraw, w których brała udział organizacja społeczna na prawach strony.

Powyższe kwestie stanowią informacje dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego, czy też raczej zaistnienia pewnych zdarzeń procesowych, wpływających na jego przebieg. Tymczasem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. wynika, że informację publiczną stanowi treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć ale nie sam przebieg tego postępowania.

W pytaniach nr 18 i 22 skarżąca domagała się odpowiedzi na pytanie, ile decyzji wydanych przez Wydział Architektury unieważniono, a ile z nich zostało uchylonych lub zmienionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W opinii Sądu powyższe pytanie choć skierowane do Prezydenta Miasta Krakowa, dotyczy w istocie rozstrzygnięć wydanych przez inny organ. Prezydent nie ma natomiast obowiązku informowania o danych publicznych, które dotyczą funkcjonowania innego organu.

Bezzasadny był również zarzut dotyczący braku odpowiedzi na pytanie, w którym skarżąca zapytała, czy wydział prowadzi rejestry konfliktów interesów, wyłączeń pracowników czy skarg na pracowników. Organ odpowiedział na powyższe pytanie przecząco, co w sytuacji, gdy nie prowadzi powyższych rejestrów, stanowi wyczerpującą i jednoznaczną odpowiedź na zadane pytanie. Skoro wskazane powyżej pytania nie dotyczyły informacji publicznej, organ odpowiadając pismem, nie opuścił się bezczynności. W tym zakresie skarga została oddalona.

Odmiennie Sąd ocenił natomiast pozostałe zagadnienia, które były przedmiotem skargi. W pytaniach nr 25 i 26 skarżąca pytała o wysokość wpływów z opłat administracyjnych oraz o to, czy pokryły one koszty funkcjonowania Wydziału Architektury. Nie ulega wątpliwości, że pytanie dotyczyło zatem kwestii związanych z majątkiem publicznym, a ten w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podlega ujawnieniu w trybie ustawy. Informacją publiczną są bowiem wszelkie informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Jednym z zasadniczych celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Przemawia za tym również sformułowana w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi.

W świetle powyższego, pisemne poinformowanie skarżącej, że nie jest możliwe wyodrębnienie sumy wniesionych opłat dotyczących spraw będących we właściwości Wydziału Architektury z masowego rachunku urzędu - nie jest prawidłowe. Pomimo, że wpłaty wpływają na jedno konto bankowe, różnią się jednak tytułem wpłaty, co pozwala na ich przyporządkowanie do poszczególnych kategorii spraw. Powyższe wyodrębnienie może wymagać zaangażowania szczególnie dużej ilości pracy, jednak przyjęte z góry twierdzenie, że jest to niemożliwe, nie jest zdaniem Sądu wiarygodne. O ile możliwości takich rzeczywiście może nie posiadać Wydział Architektury jako taki, to należy mieć na względzie, że adresatem pytania nie jest powyższa jednostka organizacyjna urzędu, a Prezydent Miasta Krakowa. Z odpowiedzi nie wynika natomiast, aby osoba sporządzająca odpowiedź sprawdziła, czy informacji w tym względzie nie może udzielić inna jednostka urzędu.

Za informację publiczną Sąd uznał również kwestie poruszone w pyt. nr 4, 8, 29, 35 i 36. Liczba zaskarżonych decyzji, średnia liczba postępowań prowadzonych przez jednego pracownika, czy też średni czas trwania postępowania stanowi zdaniem Sądu informację na temat zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1. Liczby te mówią bowiem o trybie działania jednostek samorządu terytorialnego, sposobie i stanie załatwiania spraw. Co istotne, publiczny charakter powyższych informacji, nie przesądza automatycznie o konieczności ich udzielenia. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z tego przepisu wynika zatem, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej wymaga wykazania dodatkowej przesłanki, jaką jest szczególne znaczenie dla interesu publicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja publiczna, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów, jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci. Przetworzenie informacji polega zatem na zebraniu, przeanalizowaniu, zredagowaniu, opracowaniu nowej informacji, która do tej pory w takiej postaci nie istniała, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., I OSK 574/20, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym „w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania” (wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., I OSK 1199/11). W razie zatem uznania, że żądane przez skarżącą informacje mają charakter przetworzony, organ miał prawo do odmowy ich udzielenia w razie, gdyby skarżąca nie wykazała, że są one szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odmowa w tym zakresie musiałaby jednak przybrać formę decyzji, podczas gdy organ odpowiedział wnioskodawczyni pismem, co świadczy o jego bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania nr 4, 8, 25, 26, 29, 35 i 36.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że w opisanym powyżej zakresie organ dopuścił się bezczynności.

Oceniając charakter zaistniałej bezczynności Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako „zwykłe” naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II GSK 1619/18). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, bowiem jak wynika z akt sprawy organ odpowiedział na większość zadanych pytań, co oznacza, że jego działania nie były intencjonalne, a w zakresie posiadanych przez siebie informacji organ starał się udzielić wyczerpującej odpowiedzi.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2026 r., II SAB/Kr 290/26, LEX nr 4150345