Nadużycie publicznego prawa dostępu do informacji publicznej

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, żądanie przez skarżącego udostępnienia nagrania z interwencji, której był uczestnikiem, w związku z zapowiedzią wytoczenia przeciwko niemu powództwa, wskazuje że celem wniosku nie jest realizacja społecznej kontroli nad działalnością Policji, a interes prywatny strony. W ocenie organu sytuacja ta wyczerpuje także znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej. Natomiast poza granicami sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny znalazła się sama kwalifikacja jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p) nagrania z interwencji z kamery nasobnej policjanta, gdyż skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie organu. Stanowisko to jest w dużej mierze oparte na nieaktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W najnowszym orzecznictwie NSA, które to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, jednolicie przyjmuje się za niedopuszczalne uzależnianie kwalifikacji danego wniosku jako wniosku „o informację publiczną” w zależności od osoby wnioskodawcy i tego, czy podmiot wnioskujący żąda udostępnienia informacji w interesie własnym lub w innym celu kwalifikowanym jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Tym samym ocena wniosku jako dotyczącego informacji publicznej następuje wyłącznie z uwzględnieniem przedmiotu żądania, zaś analiza powodów żądania informacji może mieć miejsce dopiero na etapie postępowania prowadzonego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. O trafności tego stanowiska świadczą następujące ustalenia.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji RP kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego są wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że „celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu go rozpatrującego" (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok NSA z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21, wyrok NSA z dnia 10 października 2024 r. III OSK 1087/24).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Podkreślić należy, że odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nadużycie prawa do informacji publicznej może bowiem zachodzić dopiero gdy takie prawo do dostępu do konkretnej informacji publicznej wnioskodawcy przysługuje. Zatem w pierwszej kolejności konieczne jest, aby żądana informacja była informacją publiczną a dopiero należy wykazać, że żądanie jej udostępnienia stanowi nadużycie prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podsumowując, dla kwalifikacji informacji jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. irrelewantne jest nadużycie prawa do informacji publicznej.

Przedstawione tu stanowisko prezentowane jest w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz np. wyroki NSA: z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23, z dnia 2 sierpnia 2024 r., III OSK 3136/23, z dnia 2 października 2024 r., III OSK 92/23, z dnia 10 października 2024 r., III OSK 89/24 i III OSK 311/24, z dnia 10 października 2024 r., III OSK 1087/24, z dnia 19 grudnia 2025 r., III OSK 934/25).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Argumentacja skarżącego kasacyjnie organu związana z nadużyciem prawa do informacji nie mogła zatem być uznana za skuteczną wobec faktu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu podlegał tylko charakter żądanej informacji. NSA w składzie orzekającym podziela poglądy wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie, iż forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2024 r.; sygn. akt III OSK 2604/23).

Mając na uwadze powyższe zapatrywania, w tym argument, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej skonstatować należy, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

„Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji”. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.

Co nadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa.

Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA z dnia 29 września 2023 r., III OSK 5517/21 oraz z dnia 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22).

Wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2026 r., III OSK 311/26