Analiza sporządzona przez podmiot zewnętrzny na zlecenie podmiotu publicznego za wynagrodzenie ze środków publicznych

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro sporna analiza została sporządzona przez podmiot zewnętrzny na zlecenie Muzeum i została sfinansowana ze środków publicznych, a dokument ten determinował kształt ugody zawartej pomiędzy organem a skarżącą, to stanowi ona informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Sąd dodał, że wniosek nie dotyczył dokumentu wewnętrznego, bowiem dokument ten został wytworzony odpłatnie przez podmiot zewnętrzny.

Istotą omawianego zarzutu jest twierdzenie organu, że Sąd błędnie uwzględnił skargę kwalifikując żądaną informację jako publiczną, w sytuacji gdy zdaniem organu żądana analiza stanowi dokument wewnętrzny. Ze stanowiskiem organu, nie można się zgodzić. Ustawodawca zdefiniował pojęcie „informacji publicznej” w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie „informacji publicznej” ustawodawca odwołał się do kategorii „sprawy publicznej”, przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia „sprawy publicznej”. Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Przyjąć należy, że pojęcie „sprawa publiczna” oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej - odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. - jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2021 r., III OSK 3461/21 oraz z dnia 7 lipca 2021 r., III OSK 3195/21).

Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących.

Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednakże treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od „dokumentów urzędowych” w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem „dokumenty wewnętrzne” służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te sporządzane są w ramach działalności tego organu, służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają dokumenty, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (zob. w tej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10, z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12). W doktrynie zwraca się nadto uwagę, że udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6). W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 204-209).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że waloru informacji publicznej nie mają zatem np.: (1) wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13); (2) korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych, poniewaz korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12, z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13, z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13, z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13 oraz z dnia 15 lipca 2021 r., III OSK 3335/21).

Biorąc to pod uwagę, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że żądana sporządzona na zlecenie Muzeum przez podmiot zewnętrzny za odpowiednim wynagrodzeniem ze środków publicznych, nie stanowi dokumentu wewnętrznego. Nie sposób pominąć tego, że objęty wnioskiem dokument stanowił element szerszego materiału wytworzonego w związku planowaną przez organ inwestycją budowlaną (siedziby muzeum). Z uwagi na cechy podmiotu zobowiązanego, wynikające przede wszystkim ze sposobu finansowania jego działalności, a obejmującego m.in. środki pochodzące ze Skarbu Państwa, dokumenty związane z realizacją przedsięwzięć inwestycyjnych tego typu instytucji objąć należy zakresem informacji publicznej podlegającej udostępnieniu.

Inwestycja polegająca na budowie siedziby instytucji jest bez wątpienia przedsięwzięciem, na rzecz którego Muzeum „zadysponowało majątkiem” w postaci dotacji Ministra. Faktem notoryjnym jest zaś to, że w istocie środki publiczne zostały przez Ministra przekazane na rzecz Muzeum w ramach statutowego współuczestnictwa w finansowaniu tej instytucji. Zaznaczyć jednocześnie, że chodzi tu nie tylko o spożytkowanie publicznych środków finansowych na realizację inwestycji w sensie prowadzenia procesu budowlanego (zakup materiałów budowlanych, zapłata za usługi budowlane), ale o wszelkie czynności finansowane ze środków publicznych związane również z formalnym przygotowaniem do realizacji inwestycji, włączając w to fazę ofertową jej wykonania i zapłatę wynagrodzenia wykonawcy.

Skoro analiza została sporządzona przez podmiot zewnętrzny (a nie przez Muzeum) na zlecenie Muzeum (Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego) i wiązało się to z uiszczeniem odpowiedniego wynagrodzenia temu podmiotowi ze środków publicznych, a nadto dokument ten determinował kształt ugody zawartej pomiędzy organem a skarżącą spółką w zakresie waloryzacji ceny ofertowej, to w także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spełnione zostały wszystkie przesłanki, by uznać treść Analizy nr 3 za informację publiczną.

Wyrok NSA z dnia 14 listopada 2025 r., III OSK 2694/24