Czy umowy zawarte przez Sąd Najwyższy z wydawcami orzecznictwa są informacją publiczną

Fundacja zażądała udostępnienia umów zawartych przez Sąd Najwyższy z wydawcami orzecznictwa tegoż Sądu oraz informacji, kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę te pozycje wydawnicze zostały przez ten Sąd zakupione. Określenie zakresu przedmiotowego pojęcia „informacji publicznej” napotyka na szereg trudności. Problemy rodzi już samo sformułowanie definicji informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Treść definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 u.d.i.p, powoduje, że istnieje możliwość zarzucenia jej błędu logicznego zwanego ignotum per ignotus, gdyż przy pomocy określenia nieznanego próbuje się wytłumaczyć pojęcie nieznane.

Przepis art. 1 u.d.i.p. zawiera dwa określenia, których sama ustawa, jak i inne akty prawne, nie definiują, tj.: „sprawy publiczne” i „informacja publiczna”. Jedno wynika z drugiego, a więc trudno jest określić zakres desygnatów sformułowania informacja publiczna. W doktrynie zauważono, że w związku z trudnościami w określeniu czym jest „informacja publiczna” pojawiły się dwa sposoby zdefiniowania tego pojęcia: podmiotowy i przedmiotowy (G. Sibiga [w:] Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, red. G. Sibiga, Warszawa 2013, s. 19-20).

Definicja podmiotowa oparta jest na założeniu, że zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP ustawa miała określać jedynie tryb udzielania informacji publicznej, natomiast jej zakres przedmiotowy i podmiotowy wynika z samej Konstytucji. Stąd pojęcia informacji publicznej nie można rozpatrywać wyłącznie na tle art. 1 ustawy bez uwzględnienia treści 61 Konstytucji. Podmiotowe pojęcie informacji publicznej odwołuje się do treści Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 określa, że obywatel ma prawo do otrzymania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Prawodawca nie rozróżnia podmiotów, których dotyczą działania organów władzy publicznej. Podmiotowa definicja informacji publicznej jest zatem bardzo szeroka. Każdy bowiem przejaw działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, niezależnie od tego, czy dotyczy on spraw pewnej zbiorowości, grupy osób, czy też pojedynczych podmiotów stanowi informację publiczną. Natomiast granice ujawnienia informacji publicznej zakreśla art. 5 ustawy, który zawiera ograniczenia co do możliwości udostępnienia informacji z uwagi na przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiący, iż informację przetworzoną można uzyskać w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., I OSK 787/10). Wszystkie informacje powstałe w toku działania organu władzy publicznej podlegają więc udostępnieniu, a wyjątki wymieniono w art. 5 u.d.i.p., który określa przesłanki odmowy udzielenia informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Dodać przy tym należy, że ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., nie zmieniają istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Definicja przedmiotowa odwołuje się do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Kluczowe znaczenie ma tutaj pojęcie „sprawa publiczna” (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 178). Poszukując znaczenia pojęcia „sprawa publiczna” warto odwołać się do sentencji wybitnego rzymskiego jurysty oraz pisarza Ulpiana” Publicum ius est quod ad statum rei Romane spectat, ius privatum est quod ad singulorum utilitatem (...). Sentencja ta posłużyła za podstawę do podziału całego systemu prawa rzymskiego na prawo publiczne (ius publicum) oraz prawo prywatne (ius privatum). Można na tej podstawie przyjąć podział na sprawy prywatne (tutaj w znaczeniu niepubliczne) oraz sprawy publiczne, przy czym do pierwszej kategorii spraw ustawa o d.i.p. nie będzie miała zastosowania (M. Chmaj [w:] M. Chmaj, M. Bidziński, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz Warszawa 2010, s. 20-21). Zgodnie z tym stanowiskiem nie każda informacja wytworzona przez władze publiczne staje się - niejako automatycznie - informacją publiczną. Taki status można nadać tylko takiej informacji, która zawiera pewien dodatkowy substrat w postaci powiązania jej z funkcjonowaniem Państwa. Wskazać należy, że już w trakcie prac nad ustawą pojęcie „sprawa publiczna” było rozumiane, jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym.

Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (Uzasadnienie do projektu ustawy, zob.: K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Sprawa publiczna, co do której ma być udzielona informacja publiczna, wskazuje na publiczną naturę zadań wykonywanych przez określony podmiot. To stanowisko odwołuje się do potocznego rozumienia słowa „publiczny”, czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843). Oznacza to, że w sprawach prywatnych nie mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10). Uznać zatem należy, że z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa nie podlega ona udostępnieniu. W sytuacji, w której występuje aktywność organów publicznych, mamy natomiast do czynienia z informacją publiczną.

Wydaje się, że orzecznictwo sądów administracyjnych powoli, ale słusznie ewoluuje w kierunku przedmiotowego zdefiniowania informacji publicznej. Sądy bowiem coraz częściej rozróżniają działania organów władzy, które mają charakter sprawy publicznej oraz te, które takiego charakteru nie posiadają (wyroki NSA: z dnia 30 października 2013 r., I OSK 932/13, z dnia 30 stycznia 2014 r., I OSK 1981/13). Rezultatem odwoływania się do przedmiotowej definicji pojęcia „informacja publiczna” są orzeczenia sądów administracyjnych uznające, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie podlega ujawnieniu. Z tegoż orzecznictwa wynika, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych w tym, gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Wyraźnie wskazuje się na powiązanie informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego. Są to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądy słuszne.

Zdefiniowanie pojęcia „informacja publiczna” nie oznacza, że w łatwy sposób można wyznaczyć granicę pomiędzy informacjami stanowiącymi informację publiczną, a informacjami niemieszczącymi się w tej kategorii. Przepis art. 6 u.d.i.p., wyznaczający kategorie informacji, których można żądać, jest bardzo rozbudowany, a przez to trudny w interpretacji i stosowaniu. Przepis ten zawiera 34 podpunkty, a ponowne posłużenie się przez ustawodawcę formułowaniem „w szczególności” świadczy o tym, że ten i tak obszerny katalog nie jest zamknięty, a pogrupowanie informacji publicznych w pięć podstawowych kategorii służy wyznaczeniu najistotniejszych „obszarów tematycznych”, które ze względu na swój charakter i wpływ na funkcjonowanie państwa i organów administracji publicznej wymagają szczególnego zapewnienia możliwie daleko idącej jawności i publicznego dostępu do informacji, które ich dotyczą (S. Szuster, Komentarz do art. 6 u.d.i.p., LEX 2003) Przepisy u.d.i.p. wskazują jedynie pięć obszarów, o których informacje można zaliczyć do kategorii informacji publicznej (polityka wewnętrzna i zewnętrzna państwa, podmioty zobowiązane na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielania informacji, zasady funkcjonowania podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., dane publiczne, majątek publiczny). 

Określone w art. 6 u.d.i.p. obszary są trudne do jednoznacznego zdefiniowania i nie są jednymi, w których występuje „informacja publiczna”. Wydaje się, że ustawodawca celowo przyjął, iż zbiór desygnatów pojęcia „informacja publiczna” będzie niedookreślony, ponieważ tak szeroki zakres pojęcia informacji publicznej podlegającej udostępnieniu wynika także z chęci uniknięcia przez ustawodawcę sankcjonowania istniejącej nieformalnie tzw. szarej strefy informacyjnej, a więc sytuacji w której dana informacja jest w świetle obowiązującego prawa jawna i nie podlega żadnym ograniczeniom, a jednak – na mocy uznania urzędnika, nie jest dostępna dla obywateli (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 196). W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma zatem charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe, a zatem granice informacji publicznej należy określać poprzez trzy przesłanki, których łączne wystąpienie wskazuje, że dana informacja jest informacją publiczną: Sprawa dotyczy informacji. W języku potoczonym pojęcie „informacja” oznacza powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212). Informacja jest więc pewną wiadomością dotyczącą faktów, ponieważ bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje natomiast, iż wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Fakt dotyczy zatem konkretnego zdarzenia lub czynności wykonanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Po wtóre informacja powinna istnieć i znajdować się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Wreszcie informacja powinna dotyczyć spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie „sprawa publiczna” było definiowane, jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (Uzasadnienie do projektu ustawy, zob.: K. Tracka Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Zatem tam, gdzie występuje aktywność organów publicznych, mamy do czynienia z informacją publiczną.

W kontekście powyższych wywodów natury ogólnej i wskazanych wyżej wywodów Sądu pierwszej instancji dotyczących pojęcia informacji publicznej, nie ulega wątpliwości, że umowy na wydawanie zbiorów orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz informacje dotyczące trybu, ilości i kwot na ten cel wydatkowanych stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacje te, jak to trafnie podał Sąd Wojewódzki wskazują na sposób działania władzy publicznej jaką jest ten Sąd w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki środkami publicznymi do których jest on zobowiązany na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o Sądzie Najwyższym. Stanowisko to dodatkowo znajduje potwierdzenie w zacytowanych przez Sąd Wojewódzki przepisach art. 9 pkt. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych statuujących zasadę jawności gospodarki środkami publicznymi. Zasada ta dotyczy także Sądu Najwyższego. Jakakolwiek reglamentacja informacji o prowadzonej przez ten Sąd gospodarce środkami publicznymi, jak to trafnie ujął Sąd pierwszej instancji podpierając się orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, NSA i Sądu Najwyższego, musiałaby być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołaniu się przez Sąd Wojewódzki na orzecznictwo tych podmiotów nie można dopatrzyć się ani „dowolności” ani „nadużycia autorytetu” tych podmiotów. W szczególności Sąd ten prawidłowo powołał się na wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, który to jest przykładem na to, że umowy cywilnoprawne z podmiotami wskazanymi w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. są informacją publiczną. Takie stanowisko jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym problemem jest w zasadzie tylko kwestia ograniczenia dostępu do tych umów z uwagi na unormowanie zawarte w art. 5 u.d.i.p.

Natomiast na drugie z postawionych wyżej pytań należy odpowiedzieć negatywnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do udostępnienia informacji publicznej jaką są żądane przez Fundację umowy nie znajdują zastosowania przepisy innych ustaw niż u.d.i.p. określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Takim przepisem nie jest art. 139 ust. 3 ustawy Pzp2004, który stanowi, że umowy w sprawach zamówień publicznych zawierane w trybie tej ustawy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Niekwestionowanym w sprawie jest, że wartość żądanych poszczególnych umów nie przekraczała 14 000 euro. Stosownie do art. 4 pkt 8 ustawy Pzp2004 w brzmieniu do dnia 16 kwietnia 2014 r., ustawy tej nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14 000 euro (obecnie 170 000 złotych). Zatem ustawa Pzp2004 do umów żądanych przez fundację nie znajdowała zastosowania. Wobec tego nie można w tej sytuacji a contrario do cytowanego art. 139 ust. 3 ustawy Pzp2004 uznać, że skoro ustawa ta ustanawia zasadę jawności dla umów których wartość przekracza 14 000 euro (aktualnie 170 000 złotych) i przewiduje ich udostępnianie na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, to do umów o mniejszej wartości wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ze względu na doniosłość umów zawieranych w trybie ustawy Pzp2004 ustawodawca zapisem art. 139 ust. 3 ustawy Pzp2004, poszerzył dostęp do umów zawieranych w trybie ustawy P.z.p. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie u.d.i.p. wyłącza bowiem możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne (tak w wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11).

W konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie do udostępnienia żądanych przez Fundację umów, będących jak wykazano wyżej informacją publiczną, mają zastosowanie przepisy u.d.i.p.. 

Wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14