Skarga na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej niezależnie czy została wniesiona przez stronę, czy też Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych nie jest informacją publiczną
Skarga na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej niezależnie czy została wniesiona przez stronę, czy też Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych nie jest informacją publiczną
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia „każdemu”, ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo „każdy” należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznej, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Jakkolwiek w sprawie nie jest kwestionowane, iż Prezes Urzędu Zamówień Publicznych jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a zatem w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania u.d.i.p., to jednak - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy. Żądana przez skarżącą skarga Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej - jako dokument procesowy służący wywołaniu określonego skutku prawnego w postępowaniu sądowym - nie zawiera treści, której należałoby przypisać walor informacji publicznej.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw.
Odnosząc się do treści wniosku skarżącej wyjaśnić należy, że w świetle art. 198a ust. 1 ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.), na orzeczenie Izby stronom oraz uczestnikom postępowania odwoławczego przysługuje skarga do sądu. Z treści art. 198b ust. 1, 2 i 4 tej ustawy wynika, iż skargę za pośrednictwem Prezesa Izby wnosi się do sądu okręgowego właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania zamawiającego. Zaś w terminie 21 dni od dnia wydania orzeczenia skargę może wnieść także Prezes Urzędu, a do czynności podejmowanych przez Prezesa Urzędu stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. o prokuratorze.
Wymaga zaś podkreślenia, w świetle postanowień art. 198b ust. 2 i art. 198a ust. 1 powołanej ustawy, skargę na orzeczenie Izby rozpoznaje sąd okręgowy właściwy dla siedziby lub miejsca zamieszkania zamawiającego, a w postępowaniu skargowym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. o apelacji (jeżeli przepisy Rozdziału 3 w Dziale nie stanowią inaczej). Wymagania formalne skargi określa art. 198c stanowiąc, iż skarga powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, przytoczenie zarzutów, zwięzłe ich uzasadnienie, wskazanie dowodów, a także wniosek o uchylenie orzeczenia lub o zmianę orzeczenia w całości lub w części.
Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa skarga jest pismem procesowym wszczynającym postępowanie skargowe przed sądem okręgowym, ma charakter zbliżony do apelacji. Instytucja skargi służy rozstrzygnięciu zasadności zarzutów stawianych przez stronę postępowania o zamówienie publiczne orzeczeniu Izby Odwoławczej. Nie jest więc kontynuacją postępowania w sprawie zamówienia publicznego, co postuluje strona skarżąca, lecz odrębnym postępowaniem sądowym. W doktrynie dostrzega się, iż celem skargi, podobnie jak przy apelacji, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w zakresie żądań zgłoszonych w odwołaniu. Sąd okręgowy, rozpoznając sprawę na skutek skargi, dokonuje pełnej kontroli prawidłowości postępowania i wydania rozstrzygnięcia przez skład orzekający. Orzeczenie zapadające w postępowaniu ze skargi to orzeczenie merytoryczne. Ratio legis istnienia instytucji skargi do sądu na orzeczenia składów orzekających Krajowej Izby Odwoławczej wyznaczają także standardy prawa europejskiego, tj. art. 2 ust. 8 dyrektywy 89/665/EWG oraz art. 2 ust. 8 dyrektywy 92/13/EWG. Przywołane przepisy dyrektyw odwoławczych zobowiązują państwa członkowskie, w sytuacji gdy organami odwoławczymi nie są sądy, do zapewnienia odwołania do sądu od orzeczenia niesądowego organu odwoławczego. Ponieważ Krajowa Izba Odwoławcza nie jest sądem ani trybunałem w rozumieniu Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Rzeczpospolita Polska obowiązana jest do zapewnienia sądowej kontroli wydawanych przez nią orzeczeń – patrz J. Jerzykowski, Komentarz do art. 198a ustawy - Prawo zamówień publicznych, LEX.
Skarga na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej niezależnie czy została wniesiona przez stronę, czy też Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, jest skierowanym do sądu żądaniem wydania określonego wyroku, sporządzonym w określonej przez procedurę formie. Jest to zatem procesowe żądanie, które musi spełniać określone formy prawne (art. 198c Prawa o zamówieniach publicznych). Jest więc szczególnym dokumentem charakterystycznym dla sfery procesowej, mającym doprowadzić do wydania przez sąd orzeczenia rozstrzygającego spór, co do prawidłowości wydanego przez Izbę Odwoławczą orzeczenia. Jest to dokument, który istnieje, li tylko w ramach danego procesu i tylko na użytek danego procesu jest sporządzony i poza tym konkretnym procesem nie ma racji bytu. Skarga Prezesa Urzędu, również jak skarga samej strony, nie istnieje poza procesem. Nie jest to zatem dokument, dotyczący informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Taką informacją publiczną jest jedynie sam fakt wniesienia skargi przez Prezesa Urzędu, lecz nie treść skargi.
Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 896/12, w odniesieniu do pozwu, a co w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie odnosi się również do skargi w trybie art. 198b ust. 4 ustawy Prawo zamówień publicznych: „Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor ‘danych publicznych” w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku pozwu będącego dokumentem ściśle procesowym. Należy również zauważyć, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, iż jej uregulowania nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności informacji publicznych. Udostępnienie pozwu jest natomiast możliwe wyłącznie w trybie uregulowanym w kodeksie postępowania cywilnego (...). Prawo wglądu do akt sprawy, otrzymywanie odpisów i wyciągów regulują przepisy k.p.c. (art. 9 i 525 k.p.c.). Gdyby nawet uznać, że treść pozwu jest informacją publiczną, to na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jego udostępnienie określają odrębne ustawy".
Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie nie tylko pogląd ten w pełni podziela, ale ponadto nie dostrzega przy tym żadnych racjonalnych powodów do dokonania odmiennej oceny skargi Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych od wyżej przytoczonej oceny pozwu.
Nie może powyższej oceny zmienić podnoszony w skardze na bezczynność zarzut, iż Prezes Urzędu stosując powyższą instytucję ochrony prawnej działa w sferze imperium stojąc na straży jednolitości orzecznictwa w sprawach zamówień publicznych, jak też potrzeba uzyskania informacji o stanowisku tego organu „co do interpretacji przepisów problematycznych”.
Jeszcze raz podkreślenia wymaga, iż przedmiotowa skarga Prezesa Urzędu jest pismem procesowym posiadającym byt prawny w procesie przed sądem i nie służy informowaniu zainteresowanych podmiotów prywatnych o interpretacji przepisów ustawy Prawa Zamówień Publicznych. Ten cel jest realizowany w ramach przyznanych Prezesowi kompetencji z art. 154c ust. 1 i 2 powołanej ustawy. W świetle powołanej regulacji, Prezes Urzędu dąży do zapewnienia jednolitego stosowania przepisów ustawy przez zamawiających, wydając w szczególności - z urzędu lub na wniosek - opinie, w których przedstawia interpretację przepisów ustawy budzących poważne wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie, przy uwzględnieniu orzecznictwa sądów, Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Opinia, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności: 1) opis zagadnienia prawnego, w związku z którym jest dokonywana interpretacja przepisów ustawy; 2) wyjaśnienie zakresu oraz sposobu stosowania interpretowanych przepisów ustawy wraz z uzasadnieniem prawnym.
Celem przedmiotowej skargi nie jest ujednolicenie stosowania przepisów Prawa Zamówień Publicznych, lecz rozstrzygniecie sporu w konkretnej sprawie. Dopiero wyrok sądowy posłuży organowi Zamówień Publicznych do wypowiedzenia się w kwestii rozbieżności w orzecznictwie. Zatem to wyrok sądowy, co nie jest w doktrynie i orzecznictwie kwestionowane, a nie skarga stanowi informację publiczną. Zainteresowany podmiot może się zapoznać ze stanowiskiem Prezesa Urzędu i uzyskać wiedzę o akceptacji bądź nie przedstawionej w skardze argumentacji z orzeczenia sądowego, który podlega udostępnień w oparciu o przepisy u.d.i.p. Zawarta w art. 6 ust. 2 definicja legalna dokumentu urzędowego może być odczytywana wyłącznie przez pryzmat art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tej ustawy, z których wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, a więc jedynie informacja o sprawach publicznych, mająca walor "danych publicznych", w tym takich, które przyjęły kształt „dokumentów urzędowych”, a w szczególności obejmująca "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", a także „dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających”.
Skarga Prezesa Urzędu traktowana jako dokument stricte procesowy, nawet dotyczący istotnego dla interesu publicznego procesu, nie mieści się w kategoriach uregulowanych powyższym przepisem u.d.i.p. Skarga ta nie jest zwykłym dokumentem urzędowym, nie jest dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem, czy opinią. Nie mieści się zatem w pojęciu „danych publicznych”.
Skoro zatem wnioskowana przez skarżącego informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej, ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej.
W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił.
Zatem z powyższych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie był w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej bezczynny.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r., II SAB/Wa 339/16
Link do wyroku: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/F9FEA2DCAD
Wyrok pochodzi ze strony internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych