Czy można udzielić kompleksowych usług konserwacji, napraw urządzeń dźwigowych oraz utrzymania czystości urządzeń dźwigowych bez podziału na części?

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy Pzp Zamawiający może udzielić zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania o udzielenie zamówienia, lub dopuścić możliwość składania ofert częściowych w ramach jednego postępowania o udzielenie zamówienia, określając zakres i przedmiot części oraz wskazując, czy ofertę można składać w odniesieniu do jednej, kilku lub wszystkich części zamówienia. 

W orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej wyrażany jest pogląd, że przepisy o podziale zamówienia na części nie formułują bezwzględnego nakazu umożliwiającego składanie ofert częściowych (art. 36aa ust. 1 Pzp2004, art. 91 ust. 1 ustawy Pzp). Jednakże przepisy te nie mogą funkcjonować w oderwaniu od innych norm prawnych ujętych w ustawie Pzp, w szczególności norm konstytuujących zasady systemu zamówień publicznych. W konkretnych sytuacjach powyższe może oznaczać, że uprawnienie podmiotu zamawiającego przeistacza się w jego obowiązek, jeżeli konkretne i specyficzne realia rynkowe przemawiają za tym, że jedynym sposobem otwarcia zamówienia na konkurencję jest umożliwienie wykonawcom składania ofert częściowych. 

W orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej wyrażany jest również pogląd, zgodnie z którym zamawiający, podejmując decyzję o przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ma bowiem obowiązek zbadać, czy przedmiot zamówienia jest podzielny, czy podział zamówienia na części znajduje swoje racjonalne uzasadnienie i czy podział zamówienia przyniesie lub może przynieść wymierne korzyści finansowe. Decyzja zamawiającego musi uwzględniać sytuację podmiotową wykonawców, tj. zamawiający zobowiązany jest zbadać, czy jego decyzja nie naruszy zasady konkurencyjności i zasady równego traktowania wykonawców. Swoboda zatem zamawiającego o podziale zamówienia na części jest ograniczona zasadą uczciwej konkurencji. Należy zatem badać czy w konkretnych okolicznościach decyzja co do podziału zamówienia, co do ilości części nie naruszy konkurencji poprzez ograniczenie możliwości ubiegania się o nie” (wyrok z dnia 1 października 2020 r., KIO 2223/20, wyrok z dnia 31 sierpnia 2020 r., KIO1680/20).

Z przepisu art. 91 ust. 2 ustawy Pzp wynika uprawnienie dla zamawiającego co do możliwości podziału zamówienia na części, a nie obowiązek podziału zamówienia na części, a tym samym wykonawca nie może domagać się od zamawiającego dopuszczenia składania ofert częściowych. Za takim uprawnieniem przemawia również wykładnia ust. 2 tegoż artykułu, zgodnie z którym zamawiający wskazuje w dokumentach zamówienia powody niedokonania podziału zamówienia na części, który to przepis nakłada na zamawiającego jedynie obowiązek uzasadnienia decyzji o braku podziału na części. Co za tym idzie, w przypadku udzielenia zamówienia, w którym zamawiający nie dokonuje podziału zamówienia na części, zobowiązany jest on do wskazania uzasadnienia braku podziału zamówienia na części. 

Dokonanie podziału zamówienia na części będzie zależne od decyzji zamawiającego uzasadnionej każdorazowo od analizy okoliczności dotyczących konkretnego przedmiotu zamówienia. Zamawiający podejmując decyzję o przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego ma bowiem obowiązek zbadać, czy przedmiot zamówienia jest podzielny, czy podział zamówienia na części znajduje swoje racjonalne uzasadnienie i czy podział zamówienia przyniesie lub może przynieść wymierne korzyści finansowe. 

Decyzja zamawiającego musi również uwzględniać sytuację podmiotową wykonawców, tj. zamawiający zobowiązany jest zbadać, czy jego decyzja nie naruszy zasady wyrażonej w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy Pzp, tj. zasady równego traktowania wykonawców oraz uczciwej konkurencji. Jednakże podkreślenia wymaga, że zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców nie można postrzegać w ten sposób, że dogodne dla wykonawców warunki wykonania zamówienia czy jego zakres mogą przysłonić uzasadnione potrzeby zamawiającego (tj. zapewnienie korzystania ze sprawnych, czystych i bezpiecznych urządzeń). 

Sam fakt, iż przedmiot zamówienia jest podzielny biorąc pod uwagę poszczególne jego elementy składowe, tj. usługi składające się na przedmiot zamówienia oraz jego różny zakres terytorialny, nie oznacza, że podział zamówienia na części będzie uzasadniony pod względem celowości realizacji danego zamówienia jako celu publicznego, rozumianego jako realizacja obiektywnych potrzeb ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, jakiemu ma służyć wykonanie danego zamówienia. 

Nawet jeśli poszczególne usługi składające się na przedmiot zamówienia obiektywnie mogą być zrealizowane w drodze odrębnych umów, nie oznacza to jeszcze, że tak wykonywane umowy zapewnią osiągnięcie interesu publicznego, który zostanie zaspokojony tylko poprzez łączną realizację wszystkich elementów, składających się na przedmiot zamówienia. 

Nadmienić należy, że zgodnie z motywem 78 preambuły do dyrektywy klasycznej w przypadku, gdy instytucja zamawiająca zdecyduje, że podział zamówienia na części nie byłby właściwy, stosowne indywidualne sprawozdanie lub dokumenty zamówienia powinny zawierać wskazanie głównych przyczyn decyzji instytucji zamawiającej. Powyższy motyw preambuły wymienia następujące przykładowe przyczyny: instytucja zamawiająca mogłaby stwierdzić, że taki podział groziłby ograniczeniem konkurencji albo nadmiernymi trudnościami technicznymi lub nadmiernymi kosztami wykonania zamówienia, lub też potrzeba skoordynowania działań różnych wykonawców realizujących poszczególne części zamówienia mogłaby poważnie zagrozić właściwemu wykonaniu zamówienia. Ustawodawca europejski założył więc zasadność udzielenie zamówienia bez podziału na części, z tym jednak, że za okoliczność uzasadniającą rezygnację z podziału na części uznał jedynie nadmierne trudności czy koszty oraz brak koordynacji, skutkujący poważną groźbą nieprawidłowej realizacji zamówienia. Jednakże zastrzec należy, że ocena ta powinna być dokonywana każdorazowo z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danego przypadku. 

W analizowanym stanie faktycznym, interes publiczny będzie związany z zawarciem umowy o zamówienie publiczne polegającej na świadczeniu kompleksowych usług konserwacji i napraw urządzeń dźwigowych, utrzymania czystości urządzeń dźwigowych oraz ochrony mienia. 

Z uzasadnienia zamawiającego zawartego w SWZ wynika, że: Podział na części mógłby zagrozić właściwemu wykonaniu zamówienia z uwagi na różnego rodzaju urządzenia dźwigowe, a co za tym idzie brak możliwości przewidzenia, które z nich będą wymagały częstszych napraw co spowodowałoby szybkie wykorzystanie środków na dany rodzaj urządzeń dźwigowych. 

Ponadto podział na kilku wykonawców znacznie wydłużyłby czas zgłoszenia usterki wykonawcy, a w rezultacie wydłużyłoby to czas naprawy, co doprowadziłoby do nadmiernych trudności technicznych oraz nadmiernych kosztów wykonania zamówienia. 

Odwołujący podnosił, że wskazane przyczyny nie mają obiektywnego charakteru, są w części niezrozumiałe oraz wskazują na niedociągnięcia organizacyjne po stronie Zamawiającego. 

Krajowa Izba Odwoławcza nie podzieliła argumentacji Odwołującego. Za zasadną, Krajowa Izba odwołąwcza uznała argumentację zamawiającego, popartą własnym doświadczeniem co do podziału zamówienia na części z którego wynika, że realizacja przedmiotowego zamówienia na które składają się różne usługi powiązane ze sobą, uzasadnia konieczność traktowania ich jako jedną całość. 

Zamawiający udzielając zamówienia, oczekuje uzyskania efektu, w postaci posiadania czystych, sprawnych, i działających urządzeń, bezpiecznych i chronionych w sposób należyty. 

Zamawiający wskazał, ze efekt taki mógłby nie zostać osiągnięty, jeżeli zamawiający wyodrębnił by ww. usługi jako osobne części zamówienia, a wybór wykonawcy w poszczególnych częściach nastąpiłby w różnym czasie (z uwagi na przedłużającą się procedurę w danej części) lub w związku z unieważnieniem postępowania w danej części, nie doszłoby do wyboru wykonawcy. 
Zamawiający uzasadnił, dlaczego w przedmiotowym postępowaniu usługi naprawy, konserwacji, czystości i ochrony są ze sobą wzajemnie powiązane i nie mogą być wykonywane osobno, co przekłada się na konieczność braku podziału zamówienia na części. 

Przykładowo, rozstrzygnięcie części zamówienia obejmującej sprzątanie, bez rozstrzygnięcie części w zakresie konserwacji i ochrony, nie wypełni celu zamówienia jakim jest posiadanie sprawnych, czystych i bezpiecznych urządzeń. 

Z kolei rozstrzygnięcie części w zakresie konserwacji i naprawy, bez rozstrzygnięcia części w zakresie ochrony, znacznie zwiększy koszty zamawiającego, wynikające z napraw spowodowanych dewastacjami urządzeń. 

Dotyczy to również zakresu związanego z utrzymanie czystości, które ma przełożenie na sprawność urządzeń i bezpieczeństwo oraz estetykę osób z nich korzystających. 

Ponadto, podział zamówienia na części może prowadzić do sporów, w zakresie odpowiedzialności co do niewłaściwego wykonania umów, np. niewłaściwa konserwacja, czy brak utrzymania należytej czystości urządzeń, może prowadzić do konieczność częstych napraw, to z kolei generuje dodatkowe koszty. Konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów po stronie wykonawcy, za generowanie których odpowiedzialność ponoszą inni wykonawcy, przekłada się na spory pomiędzy wykonawcami i w efekcie końcowym przekłada się na problemy związane z koordynacją działań pomiędzy wykonawcami. 

Jako niezasadny Krajowa Izba Odwoławcza uznała również argument dotyczący podziału zamówienia na części pod względem terytorialnym. W sytuacji, w której zamawiający posiada urządzenia o różnym stopniu zużycia i eksploatacji, o różnym stopniu kosztowności, a dysponuje jednym budżetem przeznaczonym na realizację całości zamówienia, podział taki rodzi znaczne trudności techniczne i organizacyjne. Dodatkowo podkreślić należy, że podział usług na kilku wykonawców, na kilka umów, generuje zwielokrotnienie u zamawiającego kosztów stałych, związanych z obsługą każdej umowy, jak np. koszty pracowników skierowanych do obsługi umów, koszty księgowe, koszty zaplecza technicznego dla każdej umowy itp. 

Za brakiem podziału zamówienia na części przemawia również konieczność zapewnienia jednolitej obsługi zamówienia bez szkody dla interesów zamawiającego, czy też konieczność uniknięcia sporów dotyczących wzajemnych roszczeń wykonawców realizujących różne usługi na tym samym obiekcie. 

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w której tylko poprzez całościowe i kompleksowe wykonanie zakresu objętego przedmiotem zamówienia, zostanie zapewnione osiągnięcie celu dla którego zamówienie jest udzielane, podział zamówienia na części stwarza ryzyko, iż Zamawiający udzielając zamówienia w poszczególnych częściach, wydając środki publiczne, nie zapewni kompleksowego świadczenia usługi stanowiącej przedmiot zamówienia. Okoliczności te, w ocenie Krajowej Izby Odwoławczej stanowią obiektywne przesłanki uzasadniające brak dopuszczenia zamówienia na części. 

Krajowa Izba Odwoławcza za bez znaczenia dla sprawy uznała dowody złożone przez Odwołującego, potwierdzające praktyki innych zamawiających przy udzielaniu podobnych zamówień publicznych. Decyzja o podziale zamówienia na części stanowi indywidualną decyzję każdego zamawiającego, podjętą w okolicznościach konkretnego zamówienia. Zatem odmienne praktyki stosowane u innych Zamawiających, nie mogą dowodzić, że działania Zamawiającego podjęte w okolicznościach badanej sprawy, stanowią naruszenie ustawy Pzp.  

 

Wyrok z dnia 24 maja 2021 r., KIO 959/21; KIO 1205/21 
Źródło: www.uzp.gov.pl