Szacowanie wartości zamówienia na dostawy produktów spożywczych
Problematyka szacowania wartości zamówienia została uregulowana w art. 28-36 ustawy Pzp. Podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy bez podatku od towarów i usług, ustalone z należytą starannością (art. 28 ustawy Pzp).
Zgodnie z opinią Urzędu Zamówień Publicznych „Szacowanie wartości i udzielanie zamówień, w tym zamówień objętych projektem współfinansowanym ze środków Unii Europejskiej” (w skrócie „Szacowanie wartości i udzielanie zamówień”) - aktualną również na gruncie obowiązującej ustawy Pzp: „Dla ustalenia czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy też z odrębnymi zamówieniami konieczna jest analiza okoliczności konkretnego przypadku. W tym celu należy posługiwać się takimi kryteriami jak podobieństwo przedmiotowe i funkcjonalne zamówienia (kryterium to powinno prowadzić do wyodrębnienia nie tylko zbliżonych przedmiotowo zamówień, ale także zamówień, które mimo braku przedmiotowego podobieństwa tworzą funkcjonalną całość), tożsamość czasowa zamówienia (możliwe udzielenie zamówienia w tym samym czasie, ewentualnie możliwość realizacji zamówienia w tym samym czasie) i możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę. Innymi słowy konieczne jest ustalenie czy dany rodzaj zamówienia mógł być wykonany w tym samym czasie, przez tego samego wykonawcę. Z odrębnymi zamówieniami będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy przedmiot zamówienia ma inne przeznaczenie lub nie jest możliwym jego nabycie u tego samego wykonawcy (np. zakup mebli i sprzętu komputerowego).”
Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 ustawy Pzp, w przypadku, gdy zamawiający planuje nabycie podobnych dostaw, wartością zamówienia jest łączna wartość podobnych dostaw, nawet jeżeli zamawiający udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, lub dopuszcza możliwość składania ofert częściowych.
W uzasadnieniu do projektu ustawy Pzp zwrócono uwagę, że „Podstawową regułą decydującą czy dane usługi, dostawy i roboty budowlane powinny być oszacowane łącznie i traktowane jako jedno zamówienie jest możliwość uprzedniego zaplanowania usługi, dostawy, i robót budowlanych. Art. 30 ust. 2 ustawy Pzp wzorowany bezpośrednio na art. 5 ust. 9 dyrektywy klasycznej wprowadza przy tym dodatkową regułę szacowania odnoszącą się wyłącznie do dostaw. Reguła nakazuje, aby łącznym szacowaniem wartości dostaw obejmować nie tylko takie same dostawy, ale także dostawy podobne, które należy rozumieć jako dostawy o identycznym lub podobnym przeznaczeniu (motyw 19 dyrektywy klasycznej). Jeżeli zatem dostawy nie są takie same lub podobne, lub nie było możliwości ich zaplanowania - co do zasady, nie będzie konieczności łącznego szacowania ich wartości.”
Celem nabycia produktów spożywczych jest ich spożycie. Kryterium „nabycia produktów spożywczych w celu ich spożycia” nie może być podstawą do uznania, że wszystkie produkty spożywcze bez względu na ich rodzaj (specyfikę), wytwórcę lub dostawcę to podobne dostawy (np. wyroby wędliniarskie, warzywa, ryby wędzone, wyroby cukiernicze, nabiał, artykuły z przemiału zbóż), a wartością zamówienia będzie łączna wartość takich dostaw.
W przypadku szacowania wartości zamówienia na dostawy produktów spożywczych, szczególnego znaczenia nabiera kryterium wytwórcy - dostawy danego produktu spożywczego.
W opinii prawnej „Zasady szacowania wartości zamówienia na zakup produktów spożywczych” (opinia wydana na gruncie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych) Urząd Zamówień Publicznych zwraca uwagę, że w przypadku nabywania produktów spożywczych „podstawowym kryterium decydującym o tym czy mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy z kilkoma odrębnymi, będzie dostępność produktów u jednego dostawcy. Powyższej oceny zamawiający powinien dokonywać z uwzględnieniem podziału jaki w sposób naturalny istnieje na rynku artykułów spożywczych, tzn. co do zasady odrębne podmioty dostarczają pieczywo, warzywa i owoce, mięso i wędliny, nabiał, itp. Jeżeli wartość odrębnego zamówienia nie przekracza kwoty 14 000 euro, do jego udzielenia przepisy ustawy Pzp nie będą miały zastosowania, ze względu na wyłączenie przewidziane w art. 4 pkt 8 tejże ustawy.”
W uchwale z dnia 2 stycznia 2015 r., KIO/KD 113/14 Krajowa Izba Odwoławcza za nieprawidłowe uznała stanowisko Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, iż jednym zamówieniem jest dostawa artykułów mlecznych, nabiału i jaj, artykułów z przemiału zbóż, pieczywa, świeże wyroby piekarskie, ciastkarskie, produktów zwierzęcych, świeżego mięsa i wędlin, świeżych warzyw i owoców, przypraw, makaronów, herbaty i tłuszczów roślinnych, mrożonek, pozostałych artykułów żywnościowych, ryb, ryb puszkowanych, konserwowych, przetworzonych, mrożonek, wędzonych, za nieprawidłowe.
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych stanął na stanowisku, iż podnoszony przez zamawiającego na etapie zastrzeżeń podział produktów żywnościowych na poszczególne grupy asortymentowe stanowi podział sztuczny, którego celem jest jedynie nieuprawnione odstąpienie od stosowania przepisów ustawy Pzp, a kwestią kluczową jest - wspólny dla wszystkich towarów bez względu na ich kategorię - cel udzielanych zamówień publicznych, tj. zapewnienie funkcjonowania stołówki poprzez wydawanie posiłków.
W zgłoszonych zastrzeżeniach zamawiający odwołał się do postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpoznawanych przez Regionalną Komisję Orzekającą we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2012 r. (RDFP/51-19/4/2012), w którym dokonano - uwzględniając, iż w przypadku dostaw powtarzających się okresowo przez pojęcie „rodzaj” należy rozumieć ten sam gatunek, odmianę, typ, czy też jakość, a zamówienie może wykonać nieograniczony krąg wykonawców tzw. „zamówienia z tej samem półki na tych samych warunkach” - kwalifikacji środków żywności do następujących asortymentów - rodzajów: owoce i warzywa, mięsa i jego przetwory, pieczywa, ryby, mrożonki, artykuły ogólnospożywcze, nabiał.
W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej koniecznym było odwołanie się do stanowiska Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych zawartego w Informacji o wyniku kontroli, gdzie wskazano, że „Zamawiający zobowiązany jest nabywać określonego rodzaju dostawy, usługi lub roboty budowlane w jednym postępowaniu w sytuacji, gdy zamówienie ma obejmować przedmiot tego samego lub podobnego rodzaju i o takim samym lub podobnym przeznaczeniu oraz gdy zamówienie to może zostać zrealizowane przez jednego wykonawcę”, ponieważ wynika z niego wprost, że ten sam lub choćby podobny rodzaj dostaw ma znaczenie z punktu widzenia obowiązku przeprowadzenia przez zamawiającego jednego postępowania - kwestią przesądzająca nie jest jedynie przeznaczenie tych dostaw (użycie do przygotowania posiłków w celu zapewnienie funkcjonowania stołówki poprzez wydawanie posiłków). Ponadto Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie stwierdził nawet, że wszystkie zamawiane przez zamawiającego dostawy produktów żywnościowych to produkty „tego samego lub choćby podobnego rodzaju”
W opinii „Zasady szacowania wartości zamówienia na zakup produktów spożywczych” (opinia wydana na gruncie ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych) Urząd Zamówień Publicznych zwraca uwagę, że decydującym kryterium oceny obowiązku łącznego szacowania wartości zamówienia w przypadku dostaw jest obiektywna możliwość zaplanowania udzielenia zamówień w określonym czasie oraz podobieństwo przedmiotowe i przytacza pogląd ustawodawcy unijnego wyrażony w treści motywu 19 Dyrektywy 2014/24/UE, zgodnie z którym do celów szacowania progów pojęcie podobnych dostaw należy rozumieć jako produkty o identycznym lub podobnym przeznaczeniu - jak np. dostawy różnych rodzajów żywności.
W ocenie Urzędu Zamówień Publicznych „intencja ustawodawcy unijnego zdaje się preferować pogląd, iż dostawy różnych rodzajów żywności to podobne dostawy, które mogą być udzielane w częściach, ale wartość wszystkich tych części należy szacować łącznie. Nie jest to jednak pogląd kategoryczny. Jak dalej stanowi treść motywu 19 preambuły, „zazwyczaj wykonawca w danym sektorze byłby zainteresowany dostawą takich artykułów jako części swojego normalnego asortymentu”. Innymi słowy, dostawca pieczywa nie jest z reguły zainteresowany dostawami mięsa, a ten z kolei dostawami pieczywa. A zatem treść motywu 19 nie przekreśla automatycznie argumentu przemawiające za odrębnym szacowaniem takich zamówień w konkretnych okolicznościach zamówienia. W konsekwencji należy wskazać, iż w przypadku zamówień obejmujących swym zakresem dostawy artykułów spożywczych istotnym kryterium decydującym o tym czy mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy z kilkoma odrębnymi, będzie dostępność produktów u jednego dostawcy. Powyższej oceny zamawiający powinien dokonywać z uwzględnieniem podziału, jaki w sposób naturalny istnieje na rynku artykułów spożywczych. Jeżeli zatem wartość odrębnego zamówienia nie przekroczy kwoty 130 000 zł, do udzielenia zamówienia na produkty spożywcze, przepisy ustawy Pzp nie będą miały zastosowania. Ostatecznie jednak wybór metody szacowania wartości zamówienia należy oceniać mając na uwadze konkretny stan faktyczny.”
W przypadku szacowania wartości zamówienia na zakup produktów spożywczych kryterium decydującym o tym czy mamy do czynienia z jednym zamówieniem nie może być możliwość nabycia wszystkich produktów spożywczych w hipermarkecie. Kryterium decydujące o łącznym szacowaniu wartości nabywanych produktów spożywczych powinno oparte o wytwórcę - dostawcę danego produktu spożywczego z uwzględnieniem jego specyfiki.
W przypadku szacowania wartości nabywanych produktów spożywczych dostawami podobnymi nie będą zatem dostawy pieczywa, mięsa, warzyw, jaj kurzych i ryb mrożonych.
Józef Edmund Nowicki