Odpowiedź na interpelację nr 32146 w sprawie prawidłowych zasad szacowania wartości zamówienia oraz ustalenia tzw. zamówienia tego samego rodzaju
"Odpowiedź na interpelację nr 32146 w sprawie prawidłowych zasad szacowania wartości zamówienia oraz ustalenia, czy w ramach realizowanych przez beneficjentów środków unijnych występują tzw. zamówienia tego samego rodzaju
Odpowiadający: podsekretarz stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju Paweł Orłowski
Warszawa, 29-04-2015
Szanowny Panie Marszałku,
odpowiadając na interpelację nr 32146 posła Jakuba Rutnickiego w sprawie prawidłowych zasad szacowania wartości zamówienia oraz ustalenia, czy w ramach realizowanych przez beneficjentów środków unijnych występują tzw. zamówienia tego samego rodzaju, poniżej przekazuję, co następuje.
Przyjęta w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: PO KL) interpretacja przepisu art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, z późn. zm.; dalej: pzp) jest zgodna z podejściem prezentowanym przez Komisję Europejską (dalej: KE). W początkowym okresie wdrażania Programu KE niejednokrotnie wyrażała swoje stanowisko w tym zakresie, zwracając uwagę na zasadność łącznego szacowania przez beneficjentów wartości zamówień na usługi szkoleniowe celem zapewnienia realizacji zasad wynikających z Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE), które obejmują m.in. swobodę świadczenia usług, równe traktowanie, przejrzystość i proporcjonalność.
KE nie akceptowała postępowania polegającego na bezpośrednim udzielaniu poszczególnych zamówień na usługi szkoleniowe w ramach projektu po konsultacji tylko z jednym lub kilkoma wykonawcami. Przykładowo, udzielanie „z wolnej ręki” odrębnych zamówień na szkolenia skierowane do tej samej grupy docelowej, choć odmienne tematycznie (np. przygotowanie i realizacja projektu Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej: EFS), instrumenty aktywnej integracji społecznej klientów pomocy społecznej i specjalistyczne szkolenia z zakresu kodeksu postępowania administracyjnego) KE uznawała za „sztuczny” podział zamówienia na części, który może mieć wpływ na ostateczną łączną cenę usługi. Jak wskazywała KE, w przypadku jednej umowy łączna cena mogłaby być niższa ze względu np. na niższe koszty administracyjne lub bardziej konkurencyjne stawki za zakwaterowanie uczestników szkoleń. KE nie miała przy tym wątpliwości co do możliwości wykonania szkoleń o różnej tematyce przez jednego wykonawcę.
Komisja podkreślała, że zadaniem Państwa Członkowskiego jest zapewnienie należytego zarządzania finansami, w tym zapewnienie, że zasoby będą udostępniane po najlepszej cenie. Zamówienia udzielone bezpośrednio po konsultacji z jednym lub kilkoma wykonawcami bez dopuszczenia konkurencji, jak również bez zachowania przejrzystości i odpowiedniego poziomu upublicznienia informacji nie zapewniają, że zapłacona cena jest najlepszą ceną dostępną na rynku w danym czasie. KE wskazywała, że postępowanie takie jest niezgodne z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i może być uznane za naruszenie przepisów i zasad zawartych w TFUE. W celu zapewnienia przestrzegania ww. zasad władze polskie musiały wprowadzić mechanizmy zapobiegające sztucznemu dzieleniu zamówień, zapewniające odpowiednie upublicznienie informacji skierowanych do potencjalnych oferentów oraz gwarantujące konkurencję pomiędzy oferentami. Przyjęcie odmiennego sposobu postępowania wiązałoby się z poważnymi skutkami finansowymi w zakresie wydatkowania środków w ramach PO KL.
Przyjęto m.in. podejście, zgodnie z którym tożsamość przedmiotową zamówienia na usługi szkoleniowe należy rozumieć szeroko, z uwzględnieniem także szkoleń o odmiennej tematyce, jeśli mogą być zrealizowane przez jednego wykonawcę. Zamawiający powinien szacować wartość takich szkoleń łącznie, a w przypadku przekroczenia progu, od którego ma zastosowanie prawo zamówień publicznych, przeprowadzić postępowanie zgodnie z przepisami odnoszącymi się do łącznej wartości tego zamówienia (może on wówczas dopuścić możliwość składania ofert częściowych czy też udzielić zamówień na poszczególne usługi w odrębnych postępowaniach). Wyjątkiem od tej zasady może być przypadek szkoleń, których tematyka na tyle się różni lub jest na tyle specyficzna, że nie jest możliwe zrealizowanie wszystkich szkoleń przez jednego wykonawcę. Niemniej jednak sytuacja taka powinna wynikać z przyczyn obiektywnych i nie może prowadzić do dzielenia zamówienia w celu uniknięcia stosowania ustawy. Stanowisko to zostało potwierdzone przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych - w korespondencji z Instytucją Zarządzającą PO KL wskazano, iż „w przypadku zamówień na usługi szkoleniowe zasadą jest szacowanie ich wartości łącznie m.in., jeśli dotyczą one usług rodzajowo tożsamych (a tak jest w przypadku szkoleń) i przede wszystkim jeśli jest możliwe zrealizowanie ich przez jednego wykonawcę. Zatem, nawet jeśli tematyka szkoleń będzie różna, a jest możliwe wykonanie usługi przez jednego wykonawcę należy oszacować wartość takich zamówień łącznie”. Jednocześnie z doświadczeń we wdrażaniu PO KL wynika, że oferowanie usług szkoleniowych o różnej tematyce przez tego samego wykonawcę, np. wyspecjalizowanego w organizacji szkoleń w ramach EFS, jest powszechnie występującą praktyką na rynku.
Dla określenia tożsamości przedmiotowej danej usługi i możliwości jej wykonania przez jednego wykonawcę nie ma znaczenia podział na zadania w ramach projektu. W ramach kilku zadań mogą powtarzać się bowiem jednorodne pozycje dotyczące, np. zakupu usług szkoleniowych, zakwaterowania, wyżywienia czy najmu sali. Umieszczenie ww. usług w różnych zadaniach w ramach projektu nie wyklucza spełnienia tych przesłanek. Prawidłowość postępowania przyjętego w ramach PO KL potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA; patrz: orzeczenie V SA/Wa 319/14 z 10 czerwca 2014 r.).
Należy podkreślić, że powszechnie dostępne są różne interpretacje odnoszące się do kwestii szacowania wartości zamówień oraz ustalenia zamówień tego samego rodzaju. Co do zasady, stanowisko IZ PO KL jest z nimi zgodne, choć niekiedy może bardziej konkretne i jednoznaczne. W interpelacji, Pan Poseł przytacza różne stanowiska dotyczące zasad szacowania wartości zamówień. I tak dla przykładu według Jacka Sadowego, byłego Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych „zamówieniem takiego samego rodzaju będzie to zamówienie, które bez żadnego trudu może zrealizować ten sam wykonawca, a wykonawców tych jest nieograniczony krąg”. Kolejnym przykładem jest przytoczona w interpelacji opinia Pani Aleksandry Sołtysińskiej w komentarzu do dyrektywy 2004/18, zgodnie z którą o tożsamości przedmiotowej świadczą: „usługi i dostawy, które mogą być w zasadzie dostarczone przez tego samego usługodawcę lub dostawcę, choć mają nieco odmienne przeznaczenie”. Powyższe interpretacje są adekwatne do tych prezentowanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju.
IZ PO KL pragnie podkreślić, że w prowadzonych postępowaniach odwoławczych w sprawie zwrotu środków dofinansowania w ramach PO KL, organ podchodzi indywidualnie do każdej z prowadzonych spraw i rozpatruje cały materiał dowodowy zebrany i przekazany przez organ I instancji. Przygotowując uzasadnienie merytoryczne do decyzji administracyjnych dotyczących naruszeń przepisów ustawy pzp organ bierze pod uwagę interpretacje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych i jego publikacje, np. dokument pn. „Szacowanie wartości i udzielanie zamówień objętych projektem współfinansowanym ze środków Unii Europejskiej”, a także liczne orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych oraz powyżej przywołane stanowisko Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.
IZ PO KL zauważa, iż WSA potwierdza prawidłowość wydawanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji administracyjnych w prowadzonych postępowaniach odwoławczych, czego wyrazem są m.in. następujące wyroki: V SA/Wa 1045/11, V SA/Wa 2249/11, V SA/Wa 1408//12, V SA/Wa 1249/12, V SA/Wa 1969/12, V SA/Wa 2509/12, V SA/Wa 1484/14, V SA/Wa 1561/14, V SA/Wa 1562/14, V SA/Wa 1563/14, V SA/Wa 1751/14, V SA/Wa 2825/14,V SA/Wa 2999/14.
Dla przykładu, wyrok o sygn. akt V SA/Wa 1969/12 dotyczył sprawy, w której IZ PO KL uznała zamówienia dotyczące:
- kursu na kwalifikacje kelner - barman z nauką języka angielskiego oraz kursu z obsługi ruchu turystycznego, a także
- kursu na sekretarkę oraz kursu na glazurnika
za spełniające kryteria tożsamości czasowej, podmiotowej i przedmiotowej. IZ PO KL wskazała, że tożsamość przedmiotowa zamówienia jest rozumiana jako ten sam rodzaj i to samo przeznaczenie dostaw, usług, robót budowlanych będących przedmiotem zamówienia. W ww. zamówieniach przedmiotem było prowadzenie kursów, których celem było zdobycie kwalifikacji zawodowych uczniów i przygotowanie ich do pracy w nowych zawodach. Przeznaczenie każdego kursu było również podobne - był on skierowany do określonej jednolitej grupy docelowej - uczniów danego, konkretnego Zespołu Szkół. W niniejszej sprawie przedmiot zamówienia był jeden i ten sam, tj. kurs prowadzący do zdobycia kwalifikacji zawodowych i przygotowujący do pracy w nowym zawodzie. Oznacza to, że należało przyjąć odpowiednio za jedno zamówienie przeprowadzenie kursu na kwalifikacje kelner - barman z nauką języka angielskiego i kursu z obsługi ruchu turystycznego oraz kursu na sekretarkę i kursu na glazurnika.
Natomiast wyrok o sygn. akt V SA/Wa 1751/14 dotyczył sprawy w zakresie następujących zamówień:
- zajęć dodatkowych z języka angielskiego,
- zajęć dodatkowych z informatyki,
- zajęć dodatkowych z matematyki.
IZ PO KL uznała, że ww. usługi stanowią jedno zamówienie. Przedmiotem zamówienia były usługi tego samego rodzaju. Potwierdzeniem powyższego było oznaczenie ich tym samym kodem, zgodnie ze słownikiem CPV. Dodatkowo projekt skierowany był do jednolitej grupy docelowej – uczniów jednego liceum ogólnokształcącego, którego celem było zwiększenie szans i wyrównanie dysproporcji edukacyjnych w zakresie kompetencji kluczowych. W obu przypadkach zostało spełnione kryterium dotyczące tożsamości czasowej ze względu na zawarcie umów, których termin realizacji był zbliżony i wynikał wprost z okresu i harmonogramu realizacji projektu oraz kryterium tożsamości podmiotowej, gdyż powyższe zamówienia mogły zostać zrealizowane przez jednego wykonawcę, gdyż na rynku istnieją podmioty – zarówno publiczne, jaki i prywatne – skupiające profesjonalistów z dziedziny edukacji i rozwoju dzieci i młodzieży."
Źródło:
http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=43D530D4
Zobacz także:
Ustalanie wartości zamówienia na usługi szkoleniowe lub edukacyjne >>>