Koszty pracy w rażąco niskiej cenie

Jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych (art. 224 ust. 1 ustawy Pzp).

Wyjaśnienia, o których mowa w art. 224 ust. 1 ustawy Pzp, mogą dotyczyć również zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2020 r. poz. 2207) lub przepisów odrębnych właściwych dla spraw, z którymi związane jest realizowane zamówienie (art. 224 ust. 3 pkt 4 ustawy Pzp).

Na podstawie art. 224 ust. 4 oraz ust. 3 pkt 4 ustawy Pzp, w przypadku zamówień na roboty budowlane lub usługi, zamawiający jest obowiązany żądać wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych, które muszą dotyczyć zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę lub przepisów odrębnych właściwych dla spraw, z którymi związane jest realizowane zamówienie. 

Do kosztów pracy, jako elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny, odniosła się Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 29 kwietnia 2016 r., KIO 596/16.

W związku z tym, że cena oferty Odwołującego była niższa o więcej niż 30% od średniej arytmetycznej ceny wszystkich ofert złożonych w postępowaniu, zamawiający wezwał wykonawcę do złożenia wyjaśnień. Odwołujący w wyjaśnieniach w sposób ogólny powołał się na okoliczności, które miały świadczyć o możliwości obniżenia ceny oferty i okoliczności tych nie poparł żadnymi dowodami.

W treści złożonych wyjaśnień Odwołujący wskazał, że na innych podobnych przetargach w Polsce wskaźnik wartości złożonych ofert z najniższą ceną do wartości kosztorysu inwestorskiego oscyluje obecnie około 30-40%. Krajowa Izba Odwoławcza zgodziła się z Odwołującym, że niejednokrotnie szacowana wartość zamówienia wyceniana na podstawie kosztorysu inwestorskiego może odbiegać od średniej wartości ofert złożonych przez wykonawców w postępowaniu, jednakże okoliczność ta sama w sobie nie może przesądzać o zaoferowaniu ceny realnej przez danego wykonawcę. Szacunkową wartość zamówienia odnieść bowiem należy do wszystkich ofert złożonych przez wykonawców w danym postępowaniu. W omawianym zaś stanie faktycznym oferta Odwołującego odbiegała o ponad 40% od szacunków zamawiającego.

Ponieważ druga z kolei oferta z najniższą ceną była o 2 miliony złotych droższa od oferty Odwołującego, Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że wyłącznie oferta Odwołującego odbiegała w tak zasadniczy sposób od szacunków dokonanych przez zamawiającego. Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że o ile dopuszczalne są pewne odchylenia procentowe pomiędzy wyceną ofert poszczególnych wykonawców a szacunkami dokonanymi przez zamawiającego, o tyle tak znaczące odchylenia musi być związane z bądź to z błędem popełnionym przez zamawiającego przy ustalaniu wartości zamówienia bądź też z wyjątkowymi okolicznościami istniejącymi po stronie danego wykonawcy, które umożliwiają mu obniżenie ceny o ponad 40%. Skoro Odwołujący nie wskazał na żaden błąd zamawiającego popełniony przy ustalaniu wartości zamówienia, to obowiązkiem Odwołującego było udowodnienie istnienia tych szczególnych okoliczności.

W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej złożone wyjaśnienia Odwołującego nie wykazały istnienia po jego stronie szczególnych okoliczności uzasadniających zaoferowanie tak niskiej ceny za wykonanie zamówienia. Odwołujący ograniczył się do ogólnych stwierdzeń dotyczących innowacyjnej polityki w zakresie kalkulowania marży i znajomości wydatków w przypadku porównywalnych zamówień, posiadaniu wykwalifikowanej kadry, głębokiej analizie przedmiotu zamówienia, dysponowaniu własnym sprzętem i własną kadrą kierowniczą, posiadaniem własnej kopalni kruszywa łamanego i wytwórni mas bitumicznych, bliską lokalizacją firmy od miejsca realizacji przedmiotu zamówienia, korzystnymi rabatami od dostawców.

Odwołujący nie przedstawił zamawiającemu żadnej analizy w jakim stopniu każda z przywołanych okoliczności umożliwia mu obniżenie ceny za realizację zamówienia i jakiego rzędu oszczędności osiąga on z tytułu wskazanych okoliczności. Krajowa Izba Odwoławcza zawróciła również uwagę, że szereg z okoliczności na które powołał się Odwołujący są powszechnie dostępne wykonawcom w branży wodno-kanalizacyjnej (np. własne maszyny, wykwalifikowana kadra, doświadczenia, korzystne umowy z dostawcami), natomiast Odwołujący nie wykazał w jaki sposób w tym konkretnym postępowaniu umożliwią mu one tak drastyczne zaniżenie kosztów.

W złożonych wyjaśnieniach w zakresie sposobu obliczenia stawki roboczogodziny, Odwołujący wskazał, że do stawki tej należy doliczyć koszty pośrednie oraz zysk, co daje w ostateczności taką  wartość roboczogodziny, że w konsekwencji nie skutkuje to naruszeniem przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę ustalonym na podstawie obwiązujących przepisów.

Odnosząc się do kosztów pracy, Krajowa Izba Odwoławcza uznała jednak, że zamawiający jest obowiązany do wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień w zakresie zaoferowanej ceny za realizację zamówienia, także w zakresie kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła również uwagę, że przepisy ustawy Pzp nie zawierają definicji „kosztów pracy”, a powszechnie przyjmuje się, że koszty pracy to ogół wydatków, jakie ponosi przedsiębiorca w związku z pozyskaniem, utrzymaniem, przekwalifikowaniem i doskonaleniem pracowników (wchodzą w to koszty pozapłacowe, do których zaliczamy wszystkie składki oraz koszty pracy, jakie ponosi przedsiębiorca poza wynagrodzeniem bezpośrednim oraz koszty płacowe, w których skład wchodzą wynagrodzenia osobowe, dodatki oraz nagrody i premie).

Znajduje to potwierdzenie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym z dnia 18 maja 2004 r. (Dz. U. Nr 130, poz. 1389). Zgodnie z § 6 tego rozporządzenia, wśród obligatoryjnych elementów, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu stawki roboczogodziny ustawodawca wymienia: płace zasadnicze, premie regulaminowe, płace dodatkowe (dodatki stażowe, inne dodatki regulaminowe), płace uzupełniające, obligatoryjne obciążenia płac, odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych.

Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że wyjaśnienia Odwołującego nie były wystarczające do uznania, że wykonawca w sposób prawidłowy dokonał kalkulacji kosztów wykonania zamówienia, uwzględniając koszty pracy, których wartość nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Z wyjaśnień Odwołującego nie wynikało, gdzie zostały uwzględnione obligatoryjne elementy składające się na koszty pracy (m.in. koszty roboczogodziny określone w treści rozporządzenia). Odwołujący nie wykazał również, które składniki składające się na koszty pracy zostały ujęte w kosztorysie jako koszty bezpośrednie i w jaki sposób została obliczona ich wartość. W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej, Odwołujący powinien również wskazać, które z kosztów pracy, nieujęte w kosztach bezpośrednich, a mogące być zaliczone na podstawie odrębnych przepisów do kosztów uzyskania przychodu zostały ujęte w kosztach pośrednich i w jaki sposób poszczególne pozycje zaliczone do tych kosztów zostały wyliczone. Tylko tak precyzyjne rozpisanie poszczególnych pozycji składających się na koszty pracy dawałoby zamawiającymi możliwość rzetelnej oceny zgodności zaproponowanej stawki roboczogodziny z obowiązującymi przepisami.

Krajowa Izba Odwoławcza nie zgodziła się z Odwołującym, że do obliczenia kosztów pracy może zostać wliczony przewidywany zysk wykonawcy oraz podatek VAT oraz że zamawiający nie miał prawa badania jednostkowych cen zawartych w kosztorysie.

 

Dziękujemy za przeczytanie tego artykułu do końca. Czytaj portal wPrzetargach.pl na bieżąco.

Portal wPrzetargach.pl to kompendium wiedzy o zamówieniach publicznych.