Czy wykonawca złożył swoją ofertę w sposób poprawny, to jest czy stosując format pliku .xml miał prawo wymagać, aby zamawiający dokonał otwarcia oferty w tym pliku i odczytał dane tam zawarte?

Zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy Pzp w postępowaniu o udzielenie zamówienia komunikacja między zamawiającym a wykonawcami, w szczególności składanie ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, oraz oświadczeń, w tym oświadczenia składanego na formularzu jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia, sporządzonego zgodnie z wzorem standardowego formularza określonego w rozporządzeniu wykonawczym Komisji Europejskiej wydanym na podstawie art. 59 ust. 2 dyrektywy 2014/24/UE oraz art. 80 ust. 3 dyrektywy 2014/25/UE, zwanego dalej „ednolitym dokumentem” odbywa się przy użyciu środków komunikacji elektronicznej.

Natomiast zagadnienie formy w jakiej powinna zostać złożona oferta w postępowaniu przetargowym reguluje art. 10a ust. 5 ustawy Pzp. Przepis ten wskazuje, że między innymi oferty, ale także wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz oświadczenia, o których mowa w art. 25a ustawy Pzp, w tym jednolity dokument sporządza się, pod rygorem nieważności, w postaci elektronicznej i opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz udostępniania i przechowywania dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1320 ze zm.) - dalej „rozporządzenie o elektronizacji” reguluje natomiast kwestie wymagań wobec środków komunikacji elektronicznej używanych do porozumiewania się z wykonawcami, w tym składania dokumentów w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

Wymagania te dotyczą przede wszystkim systemów informatycznych używanych do przekazywania ofert, wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz oświadczeń, o spełnianiu warunków podmiotowych i przedmiotowych oraz o braku podstaw wykluczenia, w tym jednolitego dokumentu, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia o elektronizacji.

Z kolei wymagania co do wspomnianych systemów określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie krajowych ram interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów informatycznych - dalej „rozporządzenie o interoperacyjności”.

W szczególności wymaga ono, aby system był funkcjonalny, wydajny, niezawodny i respektował profesjonalne standardy i metody działania. Oznacza to tyle, że system ma być sprawny, biorąc pod uwagę jego działanie i bezpiecznie realizować zadania dla których jest stworzony tj. służyć przekazywaniu dokumentów w postępowaniu o udzielenie zamówienia.

W rozporządzeniu o interoperacyjności określono także formaty, w których mogą być zapisywane dane. Wystarczy, aby system spełniał jeden z nich odpowiednio dla plików tekstowych, graficznych, dźwiękowych, kompresji, tworzenia stron www.

Załącznik nr 2 do rozporządzenia o interoperacyjności zawiera przy tym jako dopuszczalne takie rozszerzenia plików jak np.: .txt, .rtf, pdf, .odt,. doc,. xls, .ppt dla plików tekstowych; jpg, tif, png, mpg, avi, mp3,wav, dla plików graficznych; zip. czy tar. dla kompresji, oraz ktml. i css. dla tworzenia stron www. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie z wymienionych są możliwe do zastosowania i dopuszczone.

Postawione przez odwołującego zarzuty w ramach wniesionego środka ochrony prawnej sprowadzały zatem problematykę sprawy do oceny czy odwołujący złożył swoją ofertę w sposób poprawny, to jest czy stosując format pliku .xml, miał prawo wymagać, aby zamawiający dokonał otwarcia oferty w tym pliku i odczytał dane tam zawarte, a w konsekwencji dane te opublikował na stronie internetowej w informacji z otwarcia ofert.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było więc dokonanie oceny czy czynność otwarcia ofert została dokonana przez zamawiającego w sposób prawidłowy.

Zamawiający zastrzegł, że oferta powinna być sporządzona w formacie danych pdf.

Nie ulega wątpliwości, że jest to jeden z formatów wymienionych do stosowania w załączniku nr 2 do rozporządzenia o interoperacyjności dla plików tekstowych. Zamawiający nie uczynił zatem w SIWZ zastrzeżenia, które pozostawałoby w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami.

Kluczowym dla niniejszej sprawy jest fakt, że odwołujący przyjął do wiadomości zapisy SIWZ i ani ich nie kwestionował na etapie poprzedzającym składanie ofert, ani też nawet nie zadawał pytań dotyczących tej kwestii. Należy zatem uznać, że zastrzeżenie takie zaakceptował.

Odwołujący powołuje się na przepisy powszechnie obowiązujące stwierdzając, że stosowanie plików w formacie .xml na potrzeby postępowania o udzielenie zamówienia jest w pełni dopuszczalne.

W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej taki wniosek jest nieuprawniony, biorąc pod uwagę treść SIWZ.

Zauważyć należy, że zamawiający wskazał w treści SIWZ jakie formaty zostały przez niego dopuszczone wymieniając te, które umożliwiają otwarcie ofert przy wykorzystaniu oprogramowania które on posiada. Każdy format, dopuszczony przepisami będzie zatem właściwym w tym przypadku, jedynym ograniczeniem jest zastrzeżenie, że nie może to być taki format, który nie został wymieniony w załączniku nr 2 do rozporządzenia o interoperacyjności.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że zamawiający w SIWZ określił w jakim formacie powinna być sporządzona oferta, a odwołujący przesłał plik w innym formacie, jako profesjonalista winien liczyć się z tym, że jego oferta nie będzie mogła zostać odczytana w sposób poprawny na sprzęcie zamawiającego.

Nie jest bowiem tak, jak twierdzi odwołujący, że skoro złożył ofertę w jednym z formatów wymienionych w rozporządzeniu o interoperacyjności to „nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z brakiem możliwości otwarcia tejże oferty, albowiem jest to okoliczność za którą odwołujący nie odpowiada i która odwołującego nie dotyczy”.

Umknęło uwadze odwołującego, że zamawiający w SIWZ wskazał w jakim formacie ofertę należy złożyć i chociaż nie zakazał stosowania formatu .xml, to jednak w żadnym miejscu SIWZ go nie dopuścił.

W istocie zatem stało się tak, że plik przesłany przez odwołującego jako oferta chociaż został zdeszyfrowany, to jednak nie mógł zostać otwarty przy wykorzystaniu posiadanego przez zamawiającego oprogramowania.

Chociaż odwołujący użył wymaganego narzędzia do przesłania pliku, to jednak otwarcie go i zapoznanie się z treścią złożonego oświadczenia woli było niemożliwe.

Krajowa Izba Odwoławcza podzieliła stanowisko zamawiającego, że plik przesłany przez odwołującego, pomimo że przekazany za pośrednictwem wskazanego w SIWZ narzędzia, nie jest ofertą w rozumieniu przepisów ustawy Pzp.

Pod pojęciem oferty rozumie się bowiem oświadczenie woli wykonawcy wyrażone w formularzu ofertowym, które stanowi jednostronne zobowiązanie wykonawcy do wykonania określonego w ofercie i SIWZ świadczenia na rzecz zamawiającego, na warunkach określonym w treści tej oferty. W tym miejscu należy również wskazać, że stosownie do art. 61 § 2 k.c. w związku z art. 14 ustawy Pzp „oświadczenie woli wyrażone w postaci elektronicznej jest złożone innej osobie z chwilą, gdy wprowadzono je do środka komunikacji elektronicznej w taki sposób, żeby osoba ta mogła zapoznać się z jego treścią”.

Złożenie oświadczenia woli wyrażanego w postaci elektronicznej w rozumieniu art. 61 § 2 k.c. polega na tym, że oświadczenie jest prawidłowo wprowadzone do urządzenia elektronicznego (komputera) nadawcy i przekazane przez Internet za pomocą narzędzi programowych umożliwiających indywidualne wysyłanie i odbieranie danych na odległość - trafia do operatora usług telekomunikacyjnych (serwera dostawy usług internetowych) i od razu jest dostępne dla adresata oświadczenia - posiadacza tzw. elektronicznej skrzynki pocztowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2003 r., I CKN 384/01).

Aby oświadczenie takie było dostępne musi zatem istnieć możliwość jego „wyświetlenia” na sprzęcie komputerowym, przy użyciu oprogramowania posiadanego przez odbiorcę takiego oświadczenia. Wskazuje na to końcowe sformułowanie tego przepisu, wymagające zapewnienia adresatowi możności zapoznania się z treścią oświadczenia woli. Możność taka zachodzić będzie tylko wówczas, gdy oświadczenie woli wyrażone w postaci elektronicznej stanie się dostępne w kontrolowanym przez niego środku komunikacji elektronicznej.

Skoro zamawiający w sposób precyzyjny poinstruował wykonawców co do sposobu przekazania i sporządzenia oferty, a odwołujący nie zastosował się do tych wytycznych, nie doszło do skutecznego złożenia oświadczenia woli zamawiającemu, gdyż treść tego oświadczenia została złożona w taki sposób, że niemożliwe było zapoznanie się z jego treścią.

W konsekwencji zamawiający nie mógł dokonać otwarcia złożonej oferty, nie doszło zatem do naruszenia przez zamawiającego wskazanych przez odwołującego przepisów art. 86 ust. 2 i ust. 4 ustawy Pzp.

Konsekwencją braku możliwości odczytania danych był brak możliwości opublikowania na stronie internetowej zamawiającego informacji dotyczących ceny, terminu i innych elementów zawartych w treści oferty, stąd zarzut odwołującego naruszenia art. 86 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy Pzp także należało uznać za niezasadny.

 

Wyrok z dnia 9 sierpnia 2019 r., KIO 1467/19

Źródło:  www.uzp.gov.pl