Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w skrócie „UDIP”), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepisy UDIP stanowią realizację konstytucyjnie gwarantowanej zasady jawności działalności publicznej (art. 4 Konstytucji RP), a zarazem są konkretyzacją określonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP publicznego prawa podmiotowego do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości fakt, iż A S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 UDIP taki obowiązek spoczywa zarówno na jednostkach organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jak i na osobach prawnych, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nie wzbudza także wątpliwości fakt posiadania przymiotu informacji publicznej przez informacje wskazane we wniosku o udostępnienie. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Spółka wariantowo wskazała, iż owe informacje w pierwszym rzędzie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu UDIP, a dopiero z ostrożności wskazała, iż ich udostępnienie nie jest możliwe z uwagi na to, że będąc informacjami publicznymi objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 UDIP, to jednak sam fakt rozstrzygnięcia o prawie dostępu do wnioskowanych informacji w trybie decyzji, o której mowa w art. 16 UDIP, a nie zwykłym pismem (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), świadczy o tym, iż Spółka nie miała wątpliwości co do publicznego charakteru wnioskowanych informacji. Ten sposób oceny wnioskowanych informacji należy w pełni zaakceptować.

Niezależnie jednak od powyższej uwagi należy wskazać, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 UDIP. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych w powyższym zakresie, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, ale także dokumentów odnoszących się do majątku publicznego. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez Spółkę, jak i tych, których Spółka używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą one wprost od niej. Jednocześnie zauważyć należy, że katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 UDIP ma charakter jedynie przykładowy, o czym świadczy użycie słów „w szczególności” w treści owego przepisu. Powyższe kwestie w okolicznościach niniejszej sprawy nie wywołują realnych kontrowersji, a tym samym zbędne jest ich dalsze omawianie.

Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy prawo do żądanej we wniosku informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 UDIP jako tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z powyższym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej powoływanej jako „u.z.n.k.”, wskazuje, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Powyższe wskazuje, iż dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 118 - 119, a także wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., I OSK 1993/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Tym samym wynikające z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 UDIP) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie jest natomiast wystarczające ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa.

Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak „tajemnica przedsiębiorcy” i „tajemnica przedsiębiorstwa”. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacja publiczna odnosząca się do danych będących w posiadaniu przedsiębiorcy podlega zatem udostępnieniu, gdy nie jest objęta ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 UDIP w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zatem każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być – przed jej udostępnieniem w trybie przepisów UDIP - indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy.

Podczas analizy powyższych okoliczności istotne jest także i to, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach przedsiębiorca musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., I OSK 1993/16, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2017 r., I OSK 1939/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pełni podzielil prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie Spółki, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej.

Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę. Niebezpieczeństwo takiej interpretacji art. 5 ust. 2 UDIP jest szczególnie wyraźne w realiach niniejszej sprawy, bowiem doszło w niej do szerokiego zakreślenia przez Spółkę tego, co stanowi tajemnicę jej przedsiębiorstwa. Poprzestanie na takim rozumieniu art. 5 ust. 2 UDIP, które zostało zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wymyka się kontroli sądowej i tym samym czyniłoby iluzoryczną kontrolę decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 140/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

 

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2018 r., II SA/Łd 125/18