Czy zamówienie usług przewozu autokarowego może być realizowane w trybie zapytania o cenę ?

Podmiot orzekający: Krajowa Izba Odwoławcza

Data wydania i sygnatura orzeczenia: uchwała z dnia 26 sierpnia 2015 r., KIO/KD 47/15

Czy zamówienie usług przewozu autokarowego może być realizowane w trybie zapytania o cenę ?

W dniu 26 marca 2015 r., działając z upoważnienia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na podstawie art. 161 ust. 1 ustawy P.z.p. wszczęte zostało postępowanie wyjaśniające w sprawie przeprowadzonego postępowania prowadzonego w trybie zapytania o cenę, dotyczącego "Usług przewozu autokarowego dla U. Ł.".

(…)

Kontrolujący zauważył, że ustawa P.z.p. nie określa bliżej co należy rozumieć przez "usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych". Kierując się wykładnią językową, ustawowe pojęcie "powszechnie dostępny" należałoby rozumieć jako "dotyczący wszystkich, wszystkiego", pospolity, masowy, popularny. Przez powszechną dostępność usług należy rozumieć zatem oferowanie usług o takiej samej charakterystyce przez liczne podmioty na rynku. Natomiast "ustalone standardy jakościowe" to: typy/rodzaje usług dokładnie określone, znormalizowane, odpowiadające przeciętnym, standardowym, a nie specyficznym wymaganiom (normom), nie wymagające indywidualnego podejścia.

Istotną cechą usług zamawianych w trybie zapytania o cenę powinna być więc ich typowość, gwarantująca zamawiającemu porównanie cen takiego samego rodzaju usług, oferowanych przez różnych wykonawców, poprzez podanie nazwy usługi i określenie jej zakresu. Przyjęcie, że określone usługi są standardowe oznacza, iż niezależnie od faktu, kto będzie ich wykonawcą (o ile jest przynajmniej pięciu wykonawców świadczących usługi określonego rodzaju), jedyną różnicą będą zaoferowane ceny. Usługi powszechnie dostępne to takie, które są na rynku oferowane i wykonywane przez wszystkich wykonawców działających w określonej branży. Można je nabywać bez względu na miejscowość i czas.

W konsekwencji tryb zapytania o cenę może być stosowany tylko w odniesieniu do takich usług, których standardy jakościowe nie są ustalane indywidualnie przez zamawiającego na jego konkretne potrzeby, ale zamawiający zaspokaja swoje potrzeby poprzez nabywanie towarów lub usług ogólnie dostępnych, powszechnie oferowanych, takich jakie są de facto oferowane wszystkim, ewentualnie zainteresowanym ich zakupem.

Zatem, trybu zapytania o cenę nie można stosować do nabywania towarów lub usług specjalistycznych, a więc wszelkich usług wymagających szczególnych kwalifikacji lub świadczonych z uwzględnieniem szczególnych wytycznych zamawiającego.

Odnosząc się do usługi transportu autokarowego, będącej przedmiotem zamówienia, wskazano, iż mając na uwadze wymagania zamawiającego odnośnie wykonywania usług zawarte w opisie przedmiotu zamówienia, nie można zakwalifikować jej jako usługi powszechnie dostępnej o ustalonych standardach jakościowych. Szczegóły usług transportu, w tym jakość pojazdów, którymi będzie świadczona i jej zakres zostały bowiem określone w każdym przypadku indywidualnie w umowie zawartej pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. Powyższe okoliczności przesądzają o niestandardowym charakterze zlecanej usługi, bowiem to zamawiający w głównej mierze precyzował sposób w jaki będzie następowała jej realizacja, a nie wynikał on automatycznie z samego charakteru usługi przewozu autokarowego.

Ponadto, usługa transportu autokarowego należy do kategorii usług, do których wykonywania niezbędne jest posiadanie przez wykonawców odpowiednich kwalifikacji, w tym w szczególności dysponowanie uprawnieniami niezbędnymi do wykonania przedmiotu zamówienia. Powyższe potwierdzają warunki udziału w postępowaniu określone przez zamawiającego w SIWZ, w których zamawiający wymagał od wykonawców m.in. posiadania uprawnień do wykonywania określonej działalności w postaci aktualnej licencji lub koncesji na wykonywanie usług transportu drogowego.

Reasumując, w toku kontroli uznano, iż usługa objęta przedmiotem zamówienia nie mieści się w kategorii usług powszechnie dostępnych o ustalonych standardach jakościowych. Z uwagi na powyższe, stwierdzono, iż zamawiający dokonał wyboru trybu zapytania o cenę z naruszeniem przesłanki określonej w art. 70 ustawy P.z.p. oraz naruszył art. 7 ust. 3 i 10 ust. 2 ustawy P.z.p.

(…)

Krajowa Izba Odwoławcza, rozpatrując zastrzeżenia Zamawiającego zgłoszone wobec informacji o wyniku kontroli, uznała, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Krajowa Izba Odwoławcza, w składzie wyznaczonym do rozpatrzenia zastrzeżeń, wskazuje, że podziela stanowisko Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wyrażone w informacji o wyniku kontroli doraźnej w zakresie stwierdzającym brak podstaw do zastosowania trybu zapytania o cenę na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy P.z.p.

W oparciu o wykładnię językową termin "powszechna dostępność", rozumieć należy jako dotyczący wszystkich, wszystkiego, pospolity, masowy, seryjny, popularny. Z kolei rzeczy i usługi powszechnie dostępne to takie, które jako dobra popularne są wszędzie na rynku oferowane i wykonywane przez wszystkich wykonawców działających w określonej branży. Można je nabywać bez względu na miejscowość i czas.

W konsekwencji przez "powszechną dostępność dostaw lub usług" należy rozumieć oferowanie dóbr o pożądanej charakterystyce przez liczne podmioty na rynku, co umożliwia łatwy dostęp do tych dóbr praktycznie nieograniczonej grupie konsumentów, co z kolei łączy się wprost z powszechną konsumpcją takich dóbr czy usług (tak w piśmie Urzędu Zamówień Publicznych p.t. Nabywanie usług w trybie zapytania o cenę; uchwała Izby z 5 października 2011 r., sygn. akt KIO/KD 75/11).

Dostawy lub usługi powszechnie dostępne dotyczą zatem dóbr popularnych, zaspokajających potrzeby wszystkich kategorii odbiorców publicznych i prywatnych na terenie całego kraju. Rynek jest nimi nasycony, wszędzie i ciągle są oferowane jako dobra łatwo dostępne, które można nabyć na rynku lokalnym lub regionalnym (por. Ryszard Szostak, Udzielanie zamówienia publicznego w trybie zapytania o cenę, Studia Prawnicze, zeszyt nr 2 (172) 2007 r.; stanowisko przywołane również w uchwale Izby z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt KIO/KU 10/09). Dostawy i usługi powszechnie dostępne to dobra popularne i łatwo osiągalne, zaspokajające potrzeby wszystkich kategorii odbiorców publicznych i prywatnych, które oferuje się wszędzie, zarówno na rynku lokalnym, jak i krajowym. Aby zatem daną dostawę czy usługę zakwalifikować jako powszechnie dostępną musi ona służyć każdemu do zaspokajania jego bieżących potrzeb. Jednocześnie o dostępności usługi nie świadczy to od ilu podmiotów na rynku można ją kupić, ale to, czy usługa ta służy bieżącemu użytkowi przeciętnego odbiorcy.

Natomiast termin "ustalone standardy jakościowe", pojmowany jest jako przeciętne typy, wzorce, rodzaje (gatunki), wyroby odpowiadające przeciętnym wymaganiom, odnosi się zarówno do standardów wynikających z przyjętych dla tych produktów norm określonych przepisami prawa przedmiotu świadczenia, jak i wymagań przyjętych jako normy w powszechnym odbiorze konsumenckim. Dostrzeżenia wymaga, że istotną cechą produktów lub usług zamawianych w trybie zapytania o cenę powinna być więc ich typowość, gwarantująca zamawiającemu porównanie cen takiego samego rodzaju produktów czy usług, oferowanych przez różnych dostawców lub wykonawców, przez podanie nazwy produktu lub usługi i określenie podstawowych ich parametrów czy zakresu. Zamawiający formułując zapytanie o cenę, powinien na tyle jednoznacznie i ściśle określić przedmiot zamówienia oraz warunki jego realizacji, aby jedynym elementem odpowiedzi oferentów była cena.

Dlatego też przedmiotem zamówienia w trybie zapytania o cenę winny być wyroby gotowe, a standardy przedmiotu zamówienia powszechnie znane, określone już w czasie rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia. Dostawy lub usługi o powszechnie ustalonych standardach jakościowych to takie, których typy lub gatunki są dokładnie określone, znormalizowane, odpowiadające przeciętnym, standardowym, a nie specyficznym wymaganiom (normom), niewymagające indywidualnego podejścia (tak w piśmie Urzędu Zamówień Publicznych p.t. Nabywanie usług w trybie zapytania o cenę, w którym przywołano również stanowisko Głównej Komisji Orzekającej z orzeczenia z 26 lutego 2001 r., znak sprawy DF/GKO/Odw.-279/471 -472/2000).

W piśmiennictwie wskazuje się, że ustalone standardy jakościowe to przede wszystkim powtarzalne parametry techniczne przedmiotu świadczenia (trwałość, wytrzymałość, funkcjonalność, gabaryty itd.) bądź powtarzalne parametry technologiczne lub czynnościowe (przy usługach), chodzi o właściwości przedmiotu świadczenia, które są na tyle znane na rynku, że transakcja nie wymaga rozwiniętego opisu przedmiotu zamówienia i nie należy do transakcji skomplikowanych, jej zawarcie wystarczy poprzedzić przetargiem uproszczonym charakteryzującym się przeciętną konkurencyjnością postępowania. Nie ma przy tym znaczenia, jak doszło do ustalenia tych standardów na rynku (ustabilizowania właściwości przedmiotu), pod wpływem norm i przepisów technicznych, standaryzacji związanej z procesem oceny zgodności, zwyczajów handlowych, prostego naśladownictwa czy w inny sposób, byleby wszędzie na rynku zamawiany przedmiot świadczenia był taki sam pod względem swoich właściwości (por. Ryszard Szostak, Udzielanie zamówienia publicznego w trybie zapytania o cenę, Studia Prawnicze, zeszyt nr 2 (172) 2007 r.; stanowisko przywołane również w uchwale Izby z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt KIO/KU 10/09).

Zamawiający argumentował spełnienie przesłanek powszechnością usług, które były przedmiotem zamówienia wskazując na wielość podmiotów na rynku, które mogą świadczyć tego typu usługi. Jednakże Izba zauważa, że zamawiający utożsamia przesłankę "powszechnej dostępności" z "powszechnością występowania". Pojęcia te nie są w ocenie Izby równoważne. Fakt, iż istnieje wiele podmiotów na danym rynku oferujących swoje usługi określonego rodzaju (powszechność występowania) nie oznacza, że każdy potencjalnie zainteresowany pozyskaniem danej usługi będzie mógł ją bez problemu uzyskać (powszechna dostępność).

W zakresie wykazania zaistnienia drugiej z przesłanek określonych w art. 70 ust. 1 ustawy P.z.p. tj. ustalonych standardów świadczenia usług, w ocenie Izby, zamawiający również zaistnienia tej przesłanki nie udowodnił. Nie sposób uznać, aby w powołanych (bardzo ogólnie przez zamawiającego) aktach prawnych można było zauważyć wyodrębnienie określonych standardów świadczenia usługi zamawianej przez zamawiającego. Nie można również uznać, że opis przedmiotu zamówienia w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego był opisem uwzględniającym jakieś wymagania przeciętne, powszechnie znane i dostępne oraz możliwe do spełnienia przez każdego w ramach danej branży. To na podstawie subiektywnej oceny własnej zamawiający uznał, że jego wymagania są wymaganiami powszechnymi i mają ustalone standardy. Zamawianej usługi nie można zakwalifikować do usług typowych, o małym stopniu złożoności.

Zamawiana usługa opisana została w ten sposób, że zakres jej świadczenia charakteryzował się specyficznymi wymaganiami, zarówno w odniesieniu do samych pojazdów i wyposażenia tych pojazdów, jak też w odniesieniu do osób, które owe przejazdy mają realizować. Była to więc usługa wymagająca indywidualnego podejścia ze strony wykonawcy i skonstruowania oferty, ściśle według potrzeb określonych przez konkretnego zamawiającego, tak w zakresie oferowanego taboru, jak też w zakresie kierowców. To zaś determinowało wniosek, że przy zamawianiu takich usług nie może być wykorzystywany tryb niekonkurencyjny zapytania o cenę.

Podsumowując ocenę stanu faktycznego i prawnego przedmiotowego zamówienia publicznego Zamawiający nie wykazał, że zastrzeżenia zasługują na uwzględnienie.

Teksty i sygnatury orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej pochodzą z bazy orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej dostępnej na stronie internetowej Urzędu Zamówień Publicznych