Ustalanie wartości zamówienia. Część 2. Wartość zamówienia na roboty budowlane.

Ustalanie wartości zamówienia. Część 2. Wartość zamówienia na roboty budowlane

Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 Pzp wartość zamówienia na roboty budowlane ustala się na podstawie kosztorysu inwestorskiego sporządzanego na etapie opracowania dokumentacji projektowej albo na podstawie planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym, jeżeli przedmiotem zamówienia jest wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane.

Jeżeli przedmiotem zamówienia jest zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, wartość zamówienia na roboty budowlane ustala się na podstawie planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym.

Przy obliczaniu wartości zamówienia na roboty budowlane uwzględnia się także wartość dostaw i usług oddanych przez zamawiającego do dyspozycji wykonawcy, o ile są one niezbędne do wykonania tych robót budowlanych (art. 33 ust. 2 Pzp).

W przypadku ustalania wartości zamówienia na roboty budowlane należy uwzględnić znaczenie pojęć „obiektu budowlanego” i „robót budowlanych”

Obiektem budowlanym jest wynik całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną (art. 2 pkt 5d Pzp).

Przez roboty budowlane należy rozumieć wykonanie albo zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 2c Pzp lub obiektu budowlanego, a także realizację obiektu budowlanego, za pomocą dowolnych środków, zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego (art. 2 pkt 8 Pzp).

Zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy mamy do czynienia z zamówieniem na jeden obiekt budowlany, będzie mieć to, czy wynik całości robót budowlanych lub inżynieryjnych może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną, a ocena, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym, powinna być dokonana w świetle gospodarczych i technicznych funkcji, które będzie spełniał.

Pojęcia „robót budowlanych” i „obiektu budowlanego” (dzieła) w rozumieniu art. 2 pkt 5d i 8 Pzp oraz art. 2 ust. 1 pkt 6 i 7 dyrektywy 2014/24/UE oraz art. 2 pkt 2 i 3 dyrektywy 2014/25/UE są autonomicznymi pojęciami i mają znaczenie tylko na gruncie przepisów o zamówieniach publicznych oraz nie mają wpływu na znaczenie tych pojęć w innych aktach prawnych. Nie mogą również podlegać ocenie z punktu widzenia ich zgodności z pojęciem robót budowlanych i obiektu budowlanego zawartymi w ustawie - Prawo budowlane.

W publikacji „Nowelizacja ustawy Prawo zamówień Publicznych z dnia 12 października 2012 r. - wprowadzenie do przepisów ustawy”[1] zwrócono uwagę, że „Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, istnienie obiektu budowlanego powinno być oceniane w związku z funkcją gospodarczą lub techniczną rezultatu wykonanych robót budowlanych. A zatem, jak wspomniano powyżej, obiektem może być przykładowo określony budynek spełniający funkcję teatru, pływalni lub inna budowla typu most czy tunel. Jednocześnie, za obiekt budowlany w rozumieniu nowej definicji uznany zostanie także zespół czy kompleks obiektów w rozumieniu prawa budowlanego mający pełnić określoną funkcję gospodarczą lub techniczną, np. zespół rekreacyjno - wypoczynkowy, w ramach którego funkcjonować będą odrębne budynki pływalni, siłowni, sali gimnastycznej, spa, korty tenisowe, parkingi itp. Wobec powyższego, szacując wartość robot budowlanych, niezbędnych do realizacji obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Pzp, nawet jeżeli roboty te odnoszą się do rożnych obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego, ale składają się na jedno zamierzenie budowlane wyznaczone wspólną funkcją gospodarczą i techniczną, jaką ta inwestycja budowlana ma pełnić, zamawiający powinien dokonać łącznego szacowania, sumując wartość robót składających się na ww. zamierzenie”.

Różne rodzaje robót w ramach jednego obiektu budowlanego

„Zarówno w sytuacji, gdy w przedmiotem zamówienia jest remont budynku, na który składają się rożne rodzaje robot np. wymiana okien, dachu, ogrzewania jak również w sytuacji, gdy przedmiotem zamówienia jest budowa kilku obiektów w rozumieniu prawa budowlanego, ale funkcjonalnie ze sobą powiązanych i składających się na jedno zamierzenie budowlane (np. budowa kompleksu składającego się na park rozrywki) - czyli obiektu budowlanego w rozumieniu zmienionych przepisów Pzp, zamawiający powinien dokonać łącznego szacowania wartości robót składających się na całe zamierzenie budowlane. Wynika to z faktu, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 5d ustawy Pzp przez obiekt budowlany rozumieć należy wynik całości robot budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną, a zgodnie z cytowanym powyżej orzecznictwem ETS, istnienie obiektu budowlanego powinno być oceniane w związku z funkcją gospodarczą lub techniczną rezultatu wykonanych robot budowlanych”[2].

Rodzajowo podobne roboty budowlane na różnych obiektach budowlanych

„W sytuacji, gdy przedmiotem zamówienia są jednorodne rodzajowo roboty budowlane np. wymiana dachów na kilku budynkach pozostających w zarządzie zamawiającego, przedmiotem zamierzenia budowlanego powinna być co do zasady całość prac składających się na remonty dachów, bez względu na konieczność pozyskania przez zamawiającego niezbędnych decyzji o pozwoleniu na budowę wymaganych przepisami Prawa budowlanego dla poszczególnych budynków odrębnie”[3].

Roboty remontowe na jednym i kilku obiektach w rozumieniu ustawy - prawo budowlane

„Jeżeli celem zamówienia jest wykonanie robot remontowych w obrębie jednego „obiektu budowlanego” w rozumieniu prawa budowlanego, wartość robot wykonywanych w ramach tego obiektu powinna podlegać sumowaniu. W sytuacji, gdy zamawiający dokonuje remontów rożnych obiektów budowlanych, przy czym na remonty te składają się rożne rodzaje robot np. wymiana okien, malowanie, kładzenie wykładzin, drobne roboty budowlane i instalacyjne, mimo, że niektóre rodzaje robot powtarzają się w rożnych obiektach, wartością zamówienia będzie co do zasady wartość robot wykonywanych w obrębie jednego budynku, gdyż dopiero całość prac składających się na roboty budowlane wykonywane w ramach jednego budynku można określić jako jedno spójne zamierzenie budowlane. Taki sposób szacowania wartości zamówienia nie stoi na przeszkodzie łączeniu przez zamawiającego w jednym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego remontów kilku budynków, jeżeli połączenie realizacji zamówienia na kilku obiektach jest uzasadnione względami organizacyjnymi czy finansowymi lub innymi okolicznościami obiektywnie uzasadniającymi takie działanie”[4].

Ustalanie wartości zamówienia na roboty budowlane objęte projektem współfinansowanym w przypadku braku dokumentacji projektowej

W opinii „Zamówienia publiczne na roboty budowlane realizowane w ramach jednego projektu infrastrukturalnego a zakaz dzielenia zamówienia na części w prawie krajowym i unijnym”[5] Urząd Zamówień Publicznych zwrócił uwagę, że w przypadku zamówień objętych projektem współfinansowanym, w sytuacji, gdy zamawiający dysponuje szacunkową kwotą ujętą np. w studium wykonalności, podstawą uznania określonych robót budowlanych jako odrębnych zamówień nie może być brak dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych, założeń wyjściowych do kosztorysowania, a także cen jednostkowych robót podstawowych - stanowiących podstawę do sporządzania kosztorysu inwestorskiego, brak programu funkcjonalno-użytkowego, planowanych kosztów robót budowlanych - stanowiących podstawę obliczania planowanych kosztów prac projektowych lub obliczania planowanych kosztów robót budowlanych, a także fakt, że na określone roboty zamawiający złożył kilka wniosków o dofinansowanie w wyniku czego roboty objęte zostały kilkoma umowami o dofinansowanie (projektami), jeżeli w sumie stanowią one jedną całość (obiekt budowlany). Także w w przypadku, gdy wszczęcie konkretnych procedur następować będzie w pewnych odstępach czasowych, a nie jednorazowo.

Przebudowa ciągu dróg powiatowych z przebudową mostu i budową mostu to jedno zamierzenie budowlane

W informacji z dnia 12 września 2014 r. o wyniku kontroli doraźnej następczej UZP/DKUE/KD/12/2014[6] Prezes UZP stwierdził, że roboty budowlane polegające na przebudowie ciągu dróg powiatowych z przebudową mostu w K. i budową mostu w T. oraz przebudowie ciągu dróg powiatowych to jedno zamówienie, którego wartość zamawiający powinien ustalić łącznie.

W ocenie Prezesa UZP podstawą ustalenia, czy określone prace stanowią jedno zamówienie na roboty budowlane czy też zamówienia odrębne, nie mógł być projekt budowlany tylko zakres planowanych prac budowlanych (przedsięwzięcia budowlanego). Prezes UZP zwrócił uwagę, że „Dla ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy też z odrębnymi zamówieniami konieczna jest analiza okoliczności konkretnego przypadku. W tym celu należy posługiwać się takimi kryteriami jak tożsamość przedmiotowa zamówienia (dostawy, usługi roboty budowlane tego samego rodzaju i o tym samym przeznaczeniu), tożsamość czasowa zamówienia (przewidzenie przez zamawiającego pełnego zakresu przedmiotowego zamówień sfinansowanych i udzielanych w znanej zamawiającemu perspektywie czasowej) i możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę. Pomocną (ale nie decydującą) dla ustalenia tożsamości przedmiotowej zamówienia może być definicja robót budowlanych zawarta w ustawie Pzp.”.

W związku z powyższym Prezes UZP uznał, że przedmiotem zamówienia zarówno w postępowaniu nr 1, jak i nr 2 była przebudowa ciągu dróg powiatowych oraz - w postępowaniu nr 1 - modernizacja mostów, a tym samym szczegółowy zakres robót budowlanych w obu zamówienia był bardzo zbliżony, natomiast połączenie przebudowy drogi i mostów w jednym zamówieniu świadczyło o tym, że była możliwa realizacja obu elementów przez tego samego wykonawcę, co świadczy o istotnym podobieństwie w zakresie sposobu realizacji tych robót.

W ocenie Prezesa UZP nie ulegało zatem wątpliwości, że roboty budowlane objęte przedmiotowymi zamówieniami były tego samego rodzaju i o tym samym przeznaczeniu, a tym samym obydwa zamówienia należało potraktować łącznie jako realizację jednego obiektu budowlanego (zamówienia polegające na remoncie dróg i mostów na określonym obszarze, udzielane przez tego samego zamawiającego i mające takie samo przeznaczenie techniczne i funkcję transportową).

Prezes UZP uznał również, że została spełniona przesłanka odnosząca się do możliwości realizacji obu przedmiotów zamówienia przez jednego wykonawcę, ponieważ wykonawcy, którzy złożyli najkorzystniejsze oferty w pierwszym postępowaniu, brali jednocześnie udział w drugim postępowaniu. Ponadto, jak wynika ze stanu faktycznego obu postępowań, także pozostali wykonawcy biorący udział w pierwszym z nich, składali następnie oferty w ramach drugiego postępowania. Zamawiający nie wniósł zastrzeżeń do wyników kontroli.

Modernizacja budynków w zespole szkół[7]

„Jak wynika z przekazanej do Urzędu Zamówień Publicznych dokumentacji, w ramach realizacji projektu pn. „Ograniczenie emisji zanieczyszczeń w Zespole Placówek Resocjalizacyjno-Wychowawczych w (…)” (…), zamawiający przeprowadził m.in. 4 rozstrzygnięte postępowania przetargowe związane z realizacją robot budowlanych dla budynku „Szkoły” oraz internatu, a polegające na modernizacji kotłowni a także demontażu starej i montażu nowej instalacji grzewczej w powyższych obiektach:

Modernizacja centralnego ogrzewania w budynku Szkoły w Zespole Placówek Resocjalizacyjno-Wychowawczych w (…),
Modernizacja kotłowni stałopalnej na gazową w budynku Szkoły w Zespole Placówek Resocjalizacyjno-Wychowawczych w (…),
Modernizacja instalacji centralnego ogrzewania w budynku internatu Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w (…),
Modernizacja kotłowni stałopalnej na gazową w budynku internatu Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w (…).

(...)

W świetle powyższego stanu faktycznego należało ocenić, czy w przypadku współfinansowanego ze środków UE ZPORR projektu pn. „Ograniczenie emisji zanieczyszczeń w Zespole Placówek Resocjalizacyjno-Wychowawczych w (…)” (…) doszło do niedozwolonego podzielenia zamówienia na części. Za stwierdzeniem tego faktu przemawiały następujące argumenty: roboty budowlane wykonywane były w obrębie jednej miejscowości i jednego kompleksu pedagogicznego (ten sam adres budynków) i wszystkie zamówienia zostały udzielone przez jednego zamawiającego.

W toku kontroli stwierdzono, że zamówienia na roboty budowlane realizowane w budynku „Szkoły” oraz internatu polegające na modernizacji kotłowni, a także demontażu starej i montażu nowej instalacji grzewczej, z uwagi na ich podobieństwo mogły być wykonane przez jedno przedsiębiorstwo (o czym świadczy także fakt, iż wszystkie zamówienia zostały udzielone jednemu wykonawcy). Do ich realizacji niezbędna była analogiczna wiedza fachowa oraz jednakowego rodzaju potencjał techniczny.

Dodatkowo zwrócono uwagę, że wszczęcie postępowań na roboty budowlane w każdej części nastąpiło w bardzo bliskich odstępach czasu (06.06.2007 r., 08.06.2007 r., 06.06.2007 r., 08.06.2007 r.), podobnie jak zawarcie umów (13.07.2007 r. oraz 27.07.2007 r.). Również terminy wykonania robot w zakresie każdej części zostały wyznaczone na ten sam okres, tj. od dnia podpisania umowy do 30.09.2007 r. oraz od dnia podpisania umowy do 10.10.2007 r. We wszystkich czterech postępowaniach oferty złożyli niemal ci sami wykonawcy, co świadczy także o jednolitym charakterze robot stanowiących przedmiot zamówienia w każdym z tych postępowań.

Zobacz także: Szacowanie wartości zamówienia na roboty budowlane w orzecznictwie i wynikach kontroli >>>

Opracowanie: Zespół wPrzetargach

[1] https://www.uzp.gov.pl/__data/assets/pdf_file/0017/24641/Nowelizacja_PZP_www.pdf s. 15.

[2] https://www.uzp.gov.pl/__data/assets/pdf_file/0017/24641/Nowelizacja_PZP_www.pdf s. 15

[3] https://www.uzp.gov.pl/__data/assets/pdf_file/0017/24641/Nowelizacja_PZP_www.pdf s.16

[4] https://www.uzp.gov.pl/__data/assets/pdf_file/0017/24641/Nowelizacja_PZP_www.pdf s. 16

[5]https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/interpretacja-przepisow/opinie-archiwalne/zamowienia-publiczne-na-roboty-budowlane-realizowane-w-ramach-jednego-projektu-infrastrukturalnego-a-zakaz-dzielenia-zamowienia-na-czesci-w-prawie-krajowym-i-unijnym

[6] https://www.uzp.gov.pl/__data/assets/pdf_file/0021/24645/KD_12_14.pdf

[7] „Wyniki kontroli przeprowadzonych w 2009 r. przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych dotyczących zamówień współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej”, s. 11-12; https://www.uzp.gov.pl/__data/assets/pdf_file/0018/21267/Wyniki_kontroli_UE_2009.pdf