Uzupełnianie oświadczeń i dokumentów. Samouzupełnienie oświadczeń i dokumentów. Termin uzupełniania oświadczeń lub dokumentów

Na podstawie art. 26 ust. 3 Pzp zamawiający wzywa wykonawcę, który nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 25a ust. 1 Pzp, oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp, lub innych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, a także gdy złożone oświadczenia lub dokumenty są niekompletne, zawierają błędy lub budzą wskazane przez zamawiającego wątpliwości, do ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub do udzielania wyjaśnień w terminie przez siebie wskazanym, chyba że mimo ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub udzielenia wyjaśnień oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania.

Dokumenty składane na wezwanie, o którym mowa w art. 26 ust. 3 Pzp, potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu oraz brak podstaw wykluczenia, mogą być wystawione po upływie terminu składania ofert, o ile tylko dokumentują spełnianie warunków udziału w postępowaniu i brak podstaw wykluczenia wstępnie potwierdzonych w ramach oświadczeń złożonych z ofertą i pozostają aktualne w momencie ich składania.

W trybie art. 26 ust. 3 Pzp nieprawdziwej informacji mającej wpływ na wynik postępowania nie można zastępować inną informacją, choćby była prawdziwa i również wskazywała na spełnienie warunku udziału w postępowaniu. Jeżeli wykonawca przedstawia nieprawdziwe informacje, które są podstawą pozytywnej weryfikacji, nie można jednocześnie twierdzić, że wymagają one uzupełnienia. W takim przypadku oświadczenie lub dokument wręcz potwierdzają spełnianie warunku udziału w postępowaniu, tyle że za pomocą informacji, która okazała się nieprawdziwa, a nie niepełna czy błędna. Przesłanką zastosowania art. 26 ust. 3 Pzp jest sytuacja, w której oświadczenia lub dokumenty zawierają tego rodzaju błędy, że z ich treści nie wynika potwierdzenie spełniania warunków udziału w postępowaniu (zob. wyrok z dnia 21 lutego 2017 r., KIO 205/17, KIO 206/17).

Wezwanie, o którym mowa w art. 26 ust. 3 Pzp musi być tak sformułowane, aby wykonawca był w stanie stwierdzić, jakich oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp, lub innych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, zamawiający żąda w wezwaniu. W wyroku z dnia 2 lipca 2014 r., KIO 1208/14, Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że: „Wezwanie do uzupełniania dokumentów powinno szczegółowo, precyzyjnie, w sposób jednoznaczny wskazywać, co do jakich dokumentów (bądź braków dokumentów) załączonych do oferty Zamawiający ma zastrzeżenia. W przypadku niewykazania w ofercie spełnienia warunków udziału w postępowaniu Zamawiający powinien określić, jakiego dokumentu brakuje, na potwierdzenie którego z warunków, bądź w jakim dokumencie jest błąd, względnie czy dokument nie potwierdza spełnienia danego warunku. Zamawiający powinien wskazać, czy błąd/nieścisłość/brak upatruje w wykazie prac, czy w dokumentach go poświadczających. Jedynie precyzyjne wezwanie, w razie braku satysfakcjonującej odpowiedzi, może prowadzić do wykluczenia wykonawcy z postępowania. Precyzyjnym wezwaniem nie jest przytoczenie opisu spełnienia warunków udziału z SIWZ czy opis formy dokumentów, które Zamawiający uzna za dowody na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu”.

Wezwanie do uzupełnienia dokumentów może mieć miejsce tylko jeden raz, w odniesieniu do tego samego dokumentu. Ponowione wezwanie do uzupełnienia dokumentów - w przypadku nieprecyzyjnego lub nieprawidłowego pierwszego wezwania nie stanowi wezwania drugiego, lecz nadal jest pierwsze, gdyż tylko takie wezwanie odzwierciedla prawidłowe zastosowanie się zamawiającego do obowiązku wynikającego z art. 26 ust. 3 Pzp.

Wezwanie wadliwie sformułowane nie może pociągać za sobą negatywnych konsekwencji dla wykonawcy (zob. wyroki z dnia 16 stycznia 2009 r., KIO/KU 1530/08, z dnia 19 października 2011 r., KIO 2148/11, z dnia 14 lipca 2010 r., KIO 1359/10, z dnia 10 sierpnia 2010 r., KIO 1582/10).

W wyroku z dnia 23 listopada 2017 r., KIO 2356/17, Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że po wejściu w życie nowelizacji ustawy - Prawo zamówień publicznych z dnia 22 czerwca 2016 r. art. 26 ust. 3 Pzp nie zawiera wskazania terminu aktualności składanych czy uzupełnianych dokumentów. Wskazanie takiego terminu zawiera jednak art. 26 ust. 1 Pzp, zgodnie z którym oświadczenia lub dokumenty mają być aktualne na dzień ich złożenia. Tym samym składane przez wykonawcę na podstawie art. 26 ust. 1 Pzp oświadczenia lub dokumenty mają być aktualne na dzień wyznaczony w wezwaniu do ich złożenia.

Należy zatem przyjąć, że w art. 26 ust. 1 Pzp ustawodawca wyznaczył kierunek rozumienia aktualności dokumentów i uznał za aktualne dokumenty potwierdzające stan nie późniejszy niż dzień wyznaczony na ich złożenie. W konsekwencji, skoro takie rozwiązanie zostało przyjęte przez ustawodawcę w art. 26 ust. 1 Pzp, należy przyjąć, że jest ono zasadne także w przypadku wezwania do złożenia dokumentów na podstawie art. 26 ust. 3 Pzp. Oznacza to, że oświadczenia lub dokumenty składane czy uzupełniane przez wykonawcę w odpowiedzi na wezwanie z art. 26 ust. 3 Pzp i aktualne na dzień wyznaczony w tym wezwaniu, należy uznać za złożone (uzupełnione) prawidłowo.

W opinii „Dokumenty na potwierdzenie spełniania warunków udziału w postępowaniu oraz braku podstaw do wykluczenia (…)”  Urząd Zamówień Publicznych zwraca uwagę, że sformułowanie „zamawiający wzywa w terminie przez siebie wskazanym” nie należy odnosić do aktualności oświadczeń lub dokumentów, do których uzupełnienia wykonawca jest wzywany, a do terminu na ich złożenie.”

Urząd Zamówień Publicznych zwraca jednak uwagę, że przepis art. 26 ust. 3 Pzp, w przeciwieństwie do art. 25a ust. 1 i 2 Pzp oraz 26 ust. 1 lub 2 Pzp, nie wskazuje wprost na jaki moment mają być aktualne dokumenty uzupełniane, a sformułowania „zamawiający wzywa w terminie przez siebie wskazanym” nie należy odnosić do aktualności oświadczeń lub dokumentów, do których uzupełnienia wykonawca jest wzywany, a do terminu na ich złożenie. Zasadnym natomiast jest, ażeby aktualność uzupełnianych oświadczeń lub dokumentów była powiązana z „aktualnością” rozumianą odpowiednio na gruncie art. 25a ust. 1 ustawy lub art. 26 ust. 1 ustawy Pzp, czyli przepisów dotyczących oświadczeń i dokumentów, co do których zachodzi konieczność ich uzupełnienia.

Zdaniem Urzędu Zamówień Publicznych „W odniesieniu zatem do jednolitego dokumentu, oświadczeń zwykłych oraz zobowiązań z art. 22a ustawy Pzp, na etapie wstępnego badania potencjału wykonawcy, przepis art. 26 ust. 3 ustawy Pzp znajdzie zastosowanie w ten sposób, że złożone w odpowiedzi na wezwanie w tym trybie oświadczenia lub zobowiązania winny być aktualne na dzień składania ofert (lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu). Oznacza to zatem, że okoliczności, które są zawarte w uzupełnianych oświadczeniach własnych (jednolity dokument lub oświadczenia zwykłe) lub uzupełnianych zobowiązaniach z art. 22a ust. 1 ustawy Pzp, muszą potwierdzać informacje w nich zawarte najpóźniej na dzień składania ofert (wniosków), a nie na dzień uzupełnienia tych dokumentów.

Oświadczenia i dokumenty potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu i brak podstaw wykluczenia składane w odpowiedzi na wezwanie z art. 26 ust. 1 lub 2 Pzp, powinny potwierdzać spełnianie warunków udziału w postępowaniu czy brak podstaw do wykluczenia na moment ich złożenia, tj. potwierdzać, że aktualne są nadal okoliczności stwierdzone w oświadczeniu, o którym mowa w art. 25a ust. 1 i 2 Pzp.

W ocenie Urzędu Zamówień Publicznych brak jest podstaw do uznania, że skoro wezwanie z art. 26 ust. 3 Pzp dotyczy dokumentów, których wykonawca nie złożył na wezwanie z art. 26 ust. 1 lub 2 Pzp wbrew uprzedniemu wezwaniu z art. 26 ust. 1 lub 2 ustawy Pzp - nie przedstawił (przedstawił niekompletne itd.), to dokumenty składane w odpowiedzi na wezwanie z art. 26 ust. 3 Pzp muszą być aktualne na dzień odpowiedzi na wezwanie z art. 26 ust. 1 lub 2 ustawy Pzp. Potwierdza to także treść motywu 85 dyrektywy klasycznej, w którym stwierdzono, że „istotne jest, by decyzje instytucji zamawiających opierały się na aktualnych informacjach, w szczególności jeśli chodzi o podstawy wykluczenia, z uwagi na to, że ważne zmiany mogą zachodzić dość szybko”.

Zdaniem Urzędu Zamówień Publicznych za prawidłowe działanie wykonawcy należy uznać następując postępowanie zamawiającego:

Po pierwsze, wykonawca, który nie przedłożył stosownego oświadczenia lub dokumentu potwierdzającego niepodleganie wykluczeniu (np. zaświadczenia ZUS) na dzień wezwania z art. 26 ust. 1 lub 2 Pzp, może w odpowiedzi na wezwanie z art. 26 ust. 3 Pzp złożyć  oświadczenie lub dokument wystawiony po upływie terminu wyznaczonego na jego złożenie z art. 26 ust. 1 lub 2 Pzp.

Istotne jest jednak, ażeby środki dowodowe przedłożone w odpowiedzi na wezwanie z art. 26 ust. 3 Pzp nie podważały zarówno domniemania prawdziwości złożonych uprzednio oświadczeń wstępnych (własnych) w zakresie spełniania warunków udziału w postępowaniu, braku podstaw do wykluczenia oraz spełnienia kryteriów selekcji oraz domniemania niezmienności tych okoliczności pomiędzy datą składania ofert (wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu) a datą złożenia środków dowodowych w odpowiedzi na wezwanie z art. 26 ust. 3 Pzp.

Po drugie, wykonawca, który nie złożył stosownego dokumentu potwierdzającego niepodleganie wykluczeniu (np. zaświadczenia właściwej terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego) na dzień wezwania z art. 26 ust. 1 lub 2 Pzp, może w odpowiedzi na wezwanie z art. 26 ust. 3 Pzp przedłożyć dokument wystawiony przed upływem terminu składania ofert, jeśli tylko jest on zgodny z terminem wskazanym w rozporządzeniu z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia (Dz.U. z 2016 r. poz. 1126) (dla zaświadczeń ZUS lub KRUS - 3 miesiące przed upływem terminu składania ofert). W obu przypadkach złożony przedłożony dokument musi być „aktualny” w tym rozumieniu, że na dzień jego przedłożenia nie zachodzi wobec wykonawcy podstawa wykluczenia.

Określony w wezwaniu termin składania wymaganych przez zamawiającego oświadczeń lub dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp, lub pełnomocnictw powinien być realny

Termin, który zamawiający może wyznaczyć do złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub do udzielania wyjaśnień dotyczących oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp, lub innych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, nie został przez ustawodawcę określony. Termin ten powinien być jednak realny i umożliwić wykonawcom uzupełnienie żądanych przez zamawiającego oświadczeń, dokumentów lub pełnomocnictw. Zamawiający określając w wezwaniu termin powinien uwzględnić dzień, w którym wykonawca przy zachowaniu należytej staranności powinien zapoznać się z treścią wezwania oraz możliwości wykonawcy co do uzupełninia wymaganych oświadczeń i dokumentów w terminie wskazanym w wezwaniu.

W wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., KIO 691/14, Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że „Odpowiedni termin to (…) termin, który jest realny do dochowania w danej sytuacji. Niewątpliwie termin do uzupełnienia dokumentów doręczony w piątek po południu, a upływający w poniedziałek, jest terminem krótkim. Choć formalnie trzydniowy, w praktyce skraca się do jednego dnia. (…). Zasadą oczywiście jest, że wykonawca powinien dysponować wszystkimi dokumentami w dniu składania ofert, jednak skoro ustawodawca dopuścił uzupełnianie dokumentów - nie można wykluczyć, że w niektórych przypadkach zajdzie konieczność pozyskania dokumentu od osoby trzeciej; wykonawca dopiero po otrzymaniu wezwania może się zorientować, o jaki dokument chodzi.”

W wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., KIO 1393/13, Krajowa Izba Odwoławcza odnosząc się do stanowiska odwołującego, że termin określony w wezwaniu przypadał w trakcie tzw. „długiego weekendu” uznała, że „odwołujący jako uczestnik postępowania o udzielenie zamówienia winien był przewidzieć, że również w trakcie trwania, jak to określono tzw. „długiego weekendu”, może wystąpić konieczność uzupełnienia dokumentów lub udzielenia wyjaśnień w ramach omawianego postępowania, a zatem nie na nikim innym, a właśnie na odwołującym spoczywał ciężar zapewnienia niezakłóconej pracy w spółce, a także zorganizowanie pracy w ten sposób, aby umożliwić wywiązanie się spółce z wszelkich obowiązków związanych z przedmiotowym postępowaniem.”.

W wyroku z dnia 11 kwietnia 2014 r., KIO 631/14, Krajowa Izba Odwoławcza stwierdziła natomiast, że „Wyznaczenie wykonawcy na uzupełnienie dokumentów terminu kilkudniowego w warunkach postępowań o udzielenie zamówienia publicznego i szybkości tego postępowania i generalnie krótkich terminów ustawowych nie jest czymś nadzwyczajnym. Istotą wezwania do uzupełniania dokumentów jest możliwość przedłożenia przez wykonawcę dokumentów, które miały potwierdzać spełnianie warunków udziału w postępowaniu (bądź też dokumentów przedmiotowych), które wykonawca powinien posiadać już w momencie upływu terminu składania ofert czy wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Oczekiwanie ze strony wykonawcy, prezentowane w treści rozpoznawanego przez Izbę odwołania, że termin na uzupełnienie dokumentów musi pozwolić wykonawcy na pozyskanie nowych osób i odpowiednich dla nich dokumentów dla potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu, jest nieuprawnione. Wykonawca przede wszystkim na dzień składania ofert (upływ terminu do składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu) powinien dysponować określonym potencjałem i dokumentami go potwierdzającymi.”

Samodzielne uzupełnianie oświadczeń i dokumentów

W wyroku z dnia 17 sierpnia 2017 r., KIO 1597/17, Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że „Problematyka samodzielnego uzupełniania dokumentów i oceny jego skutków ma złożony charakter. Z jednej strony trzeba mieć na uwadze, ze postepowanie o udzielenie zamówienia publicznego prowadzone jest przez zamawiającego, który zasadniczo ponosi wyłączna odpowiedzialnosc za jego prawidłowość, tj. zgodność z obowiązującymi przepisami. Co wiecej, przepis art. 26 ust. 3 Pzp nie pozostawia wątpliwości, ze wezwanie do uzupełnienia dokumentów jest obligatoryjną, poza wyjątkami przewidzianymi w treści
samego przepisu, czynnością podejmowaną z inicjatywy zamawiającego. Z drugiej jednak strony przepisy Pzp nie zawierają zakazu samodzielnego podejmowania przez wykonawce ubiegającego sie o udzielenie zamówienia inicjatywy w zakresie składania dokumentów nawet bez wspomnianego wezwania. Moze się bowiem zdarzyć sytuacja, w której zamawiający - pomimo wspomnianego obowiązku wezwania wykonawcy - czynności tej bezprawnie zaniecha, co nie tylko stanowic bedzie naruszenie przepisów Pzp, ale skutkować może negatywnymi konsekwencjami dla samego wykonawcy.” Krajowa Izba Odwoławcza za zasadne uznała przyjęcie generalnej zasady, zgodnie z którą w przypadku samodzielnego uzupełnienia prawidłowego dokumentu powinien być on wzięty pod uwage przez zamawiajacego, zaś w sytuacji samodzielnego przedstawienia dokumentu zawierajacego błędy zamawiający powinien wezwać do jego uzupełnienia wskazujac na wady dokumentu.

Odmienne stanowisko wyraziła Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 28 listopada 2017 r., KIO 2343/17, KIO 2344/17, uznając, samodzielne uzupełnianie dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp, niepoprzedzone wezwaniem przez zamawiającego w trybie art. 26 ust. 3 Pzp przez wykonawców, jest niedopuszczalne i nie może rodzić żadnych skutków, sprzeciwia się temu bowiem zarówno literalne brzmienie przepisu art. 26 ust. 3 Pzp, jak i zasada równego traktowania wykonawców wskazana art. 7 ust. 1 Pzp. Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego prowadzone jest przez Zamawiającego, który zasadniczo ponosi wyłączną odpowiedzialność za jego prawidłowość i zgodność z obowiązującymi przepisami. Przepis art. 26 ust. 3 Pzp nie pozostawia wątpliwości, że wezwanie do uzupełnienia dokumentów jest obligatoryjną, poza wyjątkami przewidzianymi w treści tego przepisu, czynnością podejmowaną z inicjatywy Zamawiającego. „Dlatego w ocenie Krajowej Izby Odwoławczej fakt, iż Przystępujący T. samodzielnie uzupełnił dokumenty mające potwierdzać spełnienie warunku udziału w postępowaniu nie zwalnia Zamawiającego z obowiązku wezwania, o którym mowa w art. 26 ust. 3 Pzp, gdyż zgodnie z brzmieniem tego przepisu jedynymi okolicznościami, które uprawniają zamawiającego do rezygnacji z obowiązku wezwania jest konieczność unieważnienia postępowania lub konieczność odrzucenia oferty odwołującego.”

Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że w art. 26 ust. 3 Pzp ustawodawca posłużył się klauzulami bezwzględnie obowiązującymi, że to zamawiający wzywa wykonawców oraz, że dokumenty składane są na wezwanie zamawiającego, z czego można wysnuć wniosek, że inicjatywa w materii uzupełniania dokumentów znajduje się całkowicie w rękach zamawiającego (por. wyrok z dnia 28 lipca 2011 r., KIO 1521/11, z dnia 27 października 2011 r., KIO 2209/11, z dnia 19 maja 2014 r., KIO 846/14, z dnia 26 listopada 2013 r., KIO 2629/13). Krajowa Izba Odwoławcza uznała, wykonawca nie jest uprawniony do samodzielnego uzupełniania wadliwych czy też niepełnych dokumentów oferty. Uzupełnienie dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu winno się odbywać w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jedynie w drodze procedury opisanej w przepisie art. 26 ust. 3 Pzp.

W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej to na zamawiającym ciąży obowiązek oceny spełniania przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, to on bada wszystkie przedstawione mu wraz z ofertami dokumenty i oświadczenia. Jest to zdaniem Izby, jedyna droga, na której powinny i mogą być uzupełniane w toku postępowania o udzielenie zamówienia dokumenty lub oświadczenia potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu. W przypadku akceptacji możliwości samouzupełniania przez wykonawcę brakujących lub źle pierwotnie złożonych dokumentów lub oświadczeń, doprowadzić mogłoby to do prób wielokrotnego uzupełniania takich dokumentów lub oświadczeń na tę samą okoliczność, co w świetle orzecznictwa Izby jest niedopuszczalne (por. wyrok z dnia 2 lutego 2015 r., KIO 61/15). Ponadto mogłoby to prowadzić do akceptacji sytuacji, w której wykonawcy uzupełnialiby dokumenty zawierające błędy nie mając precyzyjnej informacji o tych błędach, która powinna zostać wskazana przez zamawiającego w treści wezwania w trybie art. 26 ust. 3 Pzp (por. wyrok z dnia 11 lipca 2016 r., KIO 1122/16).

 

Opracowanie:  Zespół wPrzetargach
Orzecznictwo:  www.uzp.gov.pl