Rozstrzyganie wątpliwości dotyczących treści SWZ

W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej nie potwierdził się zarzut naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp. Zamawiający na podstawie tego przepisu jest zobowiązany odrzucić ofertę, której treść jest niezgodna z warunkami zamówienia. Przez warunki zamówienia - zgodnie z art. 7 pkt 29 ustawy Pzp należy rozumieć warunki, które dotyczą zamówienia lub postępowania o udzielenie zamówienia, wynikające w szczególności z opisu przedmiotu zamówienia, wymagań związanych z realizacją zamówienia, kryteriów oceny ofert, wymagań proceduralnych lub projektowanych postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego.

Treść warunków zamówienia, to przede wszystkim zawarty w opisie przedmiotu zamówienia katalog potrzeb i wymagań zamawiającego, które mają być zaspokojone w wyniku postępowania przez zawarcie i zrealizowanie z należytą starannością umowy. Treść oferty to jednostronne zobowiązanie wykonawcy do wykonania oznaczonego świadczenia, które zostanie zrealizowane na rzecz zamawiającego, jeśli oferta złożona przez wykonawcę zostanie uznana za najkorzystniejszą i zostanie z nim zawarta umowa.

Niezgodność treści oferty z warunkami zamówienia musi mieć charakter zasadniczy i nieusuwalny, dotyczyć powinna sfery niezgodności zobowiązania zamawianego w warunkach zamówienia oraz zobowiązania oferowanego w ofercie, tudzież polegać może na sporządzeniu i przedstawieniu oferty w sposób niezgodny z wymaganiami warunków zamówienia. Możliwe być winno także wskazanie i wykazanie na czym konkretnie niezgodność ta polega, co i w jaki sposób w ofercie nie jest zgodne z konkretnie wskazanymi i ustalonymi fragmentami czy normami warunków zamówienia.

Odrzucenie oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp może mieć miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy zamawiający ma pewność, że oferta danego wykonawcy jest niezgodna z warunkami zamówienia, przy czym warunki zamówienia powinny być jasne i klarowne, a jakiekolwiek wątpliwości w interpretacji postawień zawartych w SWZ nie mogą być odczytywane na niekorzyść wykonawcy. Zasadą jest, że niezgodność oferty z warunkami zamówienia musi być jednoznacznie wykazana, a istniejące wątpliwości w zakresie interpretacji postanowień SWZ w zakresie wymagań Zamawiającego nie mogą być interpretowane na niekorzyść wykonawcy.

SWZ jest podstawowym dokumentem kształtującym reguły obowiązujące w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Jej postanowienia są wiążące w równym stopniu, zarówno dla wykonawców biorących udział w postępowaniu, jak i dla zamawiającego, zarówno na etapie składania ofert, jak i na etapie ich oceny.

Przedmiotem sporu była kwestia prawidłowości czynności zaniechania odrzucenia oferty Przystępującego jako niezgodnej z warunkami zamówienia z uwagi na złożenie oświadczenia o zatrudnieniu oparciu o umowę o pracę 3 osób do wykonywania czynności wskazanych przez Zamawiającego, w sytuacji gdy Zamawiający wymagał, zdaniem Odwołującego, zatrudnienia co najmniej 4 osób.

Odwołujący podnosił, że Zamawiający nie ograniczył się do wskazania ile osób, które mają zostać zatrudnione w oparciu o umowę o pracę przy wykonywaniu czynności związanych z obsługą pojazdów zbierających odpady, ale powołał się na liczbę mnogą przy każdym rodzaju czynności. Zatem Zamawiający uznał, że do prawidłowej realizacji jest wymagane zatrudnienie w oparciu o umowę o pracę co najmniej 4 pracowników. Zdaniem Odwołującego, Zamawiający stosując liczbę mnogą w SWZ wymagał oświadczenia wykonawcy zobowiązującego go do zatrudnieniu co najmniej dwóch kierowców pojazdów zbierających odpady oraz co najmniej dwóch pracowników obsługujących pojazdy zbierających odpady. Łączna minimalna liczba zatrudnionych pracowników powinna wynosić zatem 4.

W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Z treści SWZ jednoznacznie wynika, że Zamawiający określił wyłącznie rodzaj czynności objętych obowiązkiem stosunku pracy, nie wskazując żadnej minimalnej ani maksymalnej liczby osób, które miałyby te czynności wykonywać. SWZ nie zawiera sformułowań takich jak „co najmniej”, „minimum”, „nie mniej niż”, ani nie wprowadza normy obsadowej odnoszącej się do konkretnej liczby etatów. Zgodzić należy się z Przystępującym, że próba wywiedzenia przez Odwołującego minimalnej liczby pracowników wyłącznie z użycia liczby mnogiej w opisie kategorii czynności stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą, prowadzącą do faktycznej modyfikacji postanowień SWZ.

Wskazana liczba mnoga w opisie stanowisk lub kategorii czynności służy identyfikacji rodzaju prac, a nie ustanawia minimalnego poziomu zatrudnienia. Jeżeli Zamawiający zamierza wprowadzić wymóg ilościowy, czyni to wprost i jednoznacznie, czego przykładem są przywoływane przez Odwołującego postanowienia SWZ, w odniesieniu do wymaganego parku pojazdów („minimum dwa pojazdy…”, „minimum dwa pojazdy…”, „minimum jeden pojazd…”). Dla zatrudnianych pracowników takiego wymogu minimalnego brak.

Nieuprawnione jest również stanowisko Odwołującego, że warunek dysponowania określoną liczbą pojazdów (5 pojazdów) automatycznie implikuje obowiązek zatrudnienia określonej liczby pracowników. Warunek ten dotyczy zdolności technicznej wykonawcy i nie stanowi przelicznika etatów, czy liczby osób zatrudnionych w oparciu o umowę o pracę. Reasumując, niezgodność z warunkami zamówienia, o której mowa w przepisie, zachodzi dopiero wówczas gdy oferta wykonawcy jest niezgodna z jasno wyrażonym postanowieniem zawartym w dokumentach wskazanych w art. 7 pkt 29 ustawy Pzp, tj. w opisie przedmiotu zamówienia, w wymaganiach związanych z realizacją zamówienia, w kryteriach oceny ofert, w wymaganiach proceduralnych lub w projektowanych postanowieniach umowy w sprawie zamówienia publicznego. Przy czym niezgodność ta również musi mieć charakter niewątpliwy. Tym samym, profesjonalny wykonawca ubiegający się o zamówienie publiczne zobligowany jest do szczegółowego zapoznania się z treścią dokumentacji, tak by składana przez niego oferta i dokumenty w pełni odpowiadały wymogom postawionym przez Zamawiającego w dokumentacji oraz przepisach prawa.

SWZ w istocie nie wskazywała żadnego postanowienia, z którym rzekomo oferta Przystępującego w zakresie zadeklarowanej liczby osób zatrudnionych w oparciu o umowę o pracę byłaby niezgodna. Całość argumentacji Odwołującego opiera się de facto na wykładni rozszerzającej postanowień SWZ.

W orzecznictwie bezsporne jest, że w przypadku możliwej odmiennej interpretacji wymogu wszelkie wątpliwości dotyczące treści SWZ należy rozpatrywać na korzyść wykonawcy - co wynika z zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców wskazanych w art. 16 pkt 1 Pzp. Wykonawca nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji niedostatecznie precyzyjnego określenia wymogu przez Zamawiającego.

To zamawiającego obciąża obowiązek takiego przygotowania postępowania, aby postanowienia SWZ były jednoznaczne i nie budziły wątpliwości w toku prowadzonej procedury (wyrok Sądu Zamówień Publicznych z 16 listopada 2023 r., XXIII Zs 93/23).

W konsekwencji, po upływie terminu składania ofert, nie jest dopuszczalna ani rozszerzająca, ani zawężająca interpretacja wymogów SWZ. Nieujawnione w dokumentacji postępowania intencje czy interpretacje zamawiającego nie mogą decydować o treści wymogu. Na etapie badania i oceny ofert zamawiający nie może interpretować wymagań specyfikacji w sposób bardziej rygorystyczny niż to wynika z literalnego brzmienia wymogu, albowiem prowadziłoby to do nieuprawnionej zmiany, albo co najmniej istotnej modyfikacji wymogu, co powodowałoby w konsekwencji naruszenie zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, a w szczególności art. 16 ustawy Pzp.

W świetle argumentów przedstawionych w toku postępowania odwoławczego, dojść należy do przekonania, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie zaistniały przesłanki ku temu, by twierdzić, iż złożona przez Przystępującego oferta nie spełnia warunków zamówienia w kontekście liczby osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Skoro bowiem wymóg zatrudnienia co najmniej 4 osób w oparciu o umowę o pracę nie został wprost wyartykułowany w treści SWZ, to nie można uznać, by oferta Przystępującego tego warunku nie spełniała. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art. 226 ust.1 pkt 5 ustawy Pzp podlegał oddaleniu.

Wyrok z dnia 19 stycznia 2026 r., KIO 5279/25

Czytaj portal wPrzetargach.pl i zostań ekspertem w zamówieniach publicznych