W przypadku odrębnego szacowania wartości umów o świadczenie usług transportowych z uwagi na zawarcie ich przez dyrektorów poszczególnych szkół zamówienia te powinny być szacowane łącznie w skali całej gminy
Zgodnie z ustaleniami Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, w dniu 2 września 2013 r. dyrektorzy pięciu szkół położonych na terenie Gminy L.G. podpisali umowy o świadczenie usług transportowych ze spółką X Sp. z o.o. z pominięciem stosowania ustawy P.z.p. Wskazane umowy zawierane były na podstawie pełnomocnictw udzielonych dyrektorom przez Wójta Gminy L.G. w dniach 27 i 28 sierpnia 2013 r. Pełnomocnictwa obejmowały zorganizowanie i zapewnienie bezpłatnego transportu uczniów do poszczególnych szkół.
Jak zauważył Kontrolujący, do udzielenia ww. zamówień nie zastosowano procedur wskazanych w ustawie P.z.p. W odniesieniu do powyższego, Wójt Gminy L.G. wyjaśnił, iż poszczególni dyrektorzy szkół znajdujących się na terenie gminy powinni być traktowani jako jednostki samodzielne finansowo działające jako pełnomocnicy zamawiającego w rozumieniu art. 15 ust. 2 i 3 ustawy P.z.p., co uzasadniało udzielanie przez nich zamówień z wyłączeniem zastosowania ustawy P.z.p. wobec nieprzekroczenia wartości granicznej określonej na podstawie art. 4 pkt 8 ustawy P.z.p. (14 000 euro).
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wskazał, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( dalej jako: USO) w brzmieniu obowiązującym w dacie zawierania ww. umów, obowiązkiem gminy było zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka do i ze szkoły środkami komunikacji publicznej, jeżeli droga dziecka do szkoły przekraczała 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych oraz 4 km - w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów.
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zwrócił uwagę, że zadanie będące przedmiotem zawartych umów jest oświatowym zadaniem własnym gminy, które realizowane jest poprzez zakup biletów u przewoźnika bezpośrednio przez gminę. Bez znaczenia dla powyższej kwalifikacji pozostaje fakt, że rozliczenie za wykonaną usługę odbywa się poprzez zakup biletów imiennych, bowiem są one zakupywane bezpośrednio przez szkołę bez ponoszenia kosztów przez ucznia. Ponadto Kontrolujący wskazał, że z pełnomocnictw udzielonych poszczególnym dyrektorom szkół jednoznacznie wynika, że transport ma być zorganizowany przez szkołę, co wyklucza zastosowanie rozwiązania ograniczającego się wyłącznie do zwrotu kosztów dojazdów poniesionych przez ucznia.
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wskazał również, iż we wszystkich badanych przypadkach mamy do czynienia z zapewnieniem bezpłatnego dowozu dzieci do szkół i placówek oświatowych, na co wskazuje brzmienie § 1.1 ww. umów oraz fakt, że wszelkie rozliczenia następują pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, a uczeń nie ponosi żadnych kosztów transportu.
Odnośnie kwestii odrębnego szacowania wartości ww. umów z uwagi na zawarcie ich przez dyrektorów poszczególnych szkół Prezes Urzędu Zamówień Publicznych stwierdził, że ww. zamówienia powinny być szacowane łącznie w skali całej gminy. Pomocnicze zadanie oświatowe, w postaci obowiązku zapewnienia transportu ma bowiem charakter uzupełniający względem zadania podstawowego, jakim jest prowadzenie szkół i placówek oświatowych szczebla podstawowego oraz gimnazjalnego. Gmina nie przestaje być zobowiązana do jego realizacji, nawet w przypadku, gdy przekaże to zadanie do wykonania innemu podmiotowi. Zgodnie natomiast z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Gminnymi jednostkami organizacyjnym w rozumieniu ww. przepisu są w szczególności szkoły, przedszkola i inne placówki oświatowe działające jako gminne jednostki budżetowe (art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty).
Z analizy statutów poszczególnych szkół wynika, jak zauważył Kontrolujący, iż mają one charakter jednostek budżetowych. Ponadto, na podstawie pełnomocnictw z dnia 27 i 28 sierpnia 2013 r. Prezes Urzędu stwierdził, iż dyrektorom szkół nie powierzono przygotowania, ani też przeprowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy P.z.p. - podpisali oni jedynie umowy w oparciu o projekty przedstawione przez gminę.
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych stwierdził, iż umowy zawierane przez dyrektorów szkół były zawierane na rzecz gminy i w jej imieniu. Realizacja zamówienia służyła bowiem bezpośrednio realizacji zadań własnych gminy wynikających z przepisów ustawy o systemie oświaty. Nie ulega zatem wątpliwości, że zamawiającym jest Gmina L.G., a przedmiotem zamówienia jest usługa zapewnienia bezpłatnego przejazdu uczniów do szkół oraz ze szkół na terenie gminy.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 4 ustawy P.z.p., podstawą ustalenia wartości jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy bez podatku od towarów i usług ustalone przez zamawiającego z należytą starannością, przy czym w przypadku udzielenia zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia. Jeżeli więc przedmiot zamówienia składa się z kilku części, wartość zamówienia stanowi sumę wartości wszystkich tych części. W badanym stanie faktycznym zasadne jest uznanie, że wartością zamówienia publicznego powinna być łączna wartość wszystkich umów zawartych w dniu 2 września 2013 r. przez poszczególnych dyrektorów szkół.
Odnosząc się do wskazywanej przez zamawiającego kwestii dopuszczalności uznania poszczególnych szkół za jednostki organizacyjne zamawiającego posiadające samodzielność finansową i uprawnione do odrębnego szacowania zamówień Prezes Urzędu wskazał, że art. 32 ust. 5 ustawy P.z.p. stanowi, że w sytuacji, w której wyodrębniona jednostka organizacyjna zamawiającego posiadająca samodzielność finansową udziela zamówienia związanego z jej własną działalnością, wartość udzielanego zamówienia ustala się odrębnie od wartości zamówień udzielanych przez inne jednostki organizacyjne tego zamawiającego posiadające samodzielność finansową. Kontrolujący zauważył, że szkoła nie jest jednostką samodzielną finansowo w rozumieniu art. 35 ust. 5 ustawy P.z.p., a jedynie statio communi zobowiązanym do realizacji zadań gminy i wykorzystującym do ich realizacji gminne, a nie własne środki budżetowe. Jednocześnie, pełnomocnictwa udzielone przez Wójta Gminy L.G. dyrektorom szkół nie stanowią przekazania zadań własnych wynikających z ustawy o systemie oświaty i ustawy o samorządzie gminnym. Dyrektorzy szkół, podpisując umowy o świadczenie usług transportowych, nie czynili tego w związku z działalnością własną, ale realizowali zadania gminy, wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy o systemie oświaty i ustawy o samorządzie gminnym w jej imieniu i na jej rzecz na podstawie udzielonego im pełnomocnictwa. Powyższe oznacza, że zamawiającym wskazaną wyżej usługę w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy P.z.p. pozostawała Gmina L.G., nie zaś poszczególne szkoły.
(…)
Wobec powyższego Prezes Urzędu Zamówień Publicznych stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zamawiający dopuścił się art. 32 ust. 2, art. 7 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 pkt 8 ustawy P.z.p.
Stanowisko Krajowej Izby Odwoławczej
Należy wskazać, iż prowadzenie kilku oddzielnych postępowań w celu realizacji jednego zamówienia jest uprawnione, jednak każde z postępowań powinno być prowadzone zgodnie z przepisami właściwymi dla wartości całości zamówienia. Dla postępowań o zamówienie udzielanych w częściach zamawiający zobowiązany jest ustalić łączną wartość zamówienia i w zależności od niej prowadzić postępowanie na podstawie przepisów przewidzianych dla danej procedury, niezależnie od faktu, że oferty oceniane będą oddzielnie dla każdej części. Jeżeli zamawiający udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia (art. 32 ust. 4 ustawy P.z.p.).
Z uwagi na powyższe, bez znaczenia pozostaje zawarte w złożonych zastrzeżeniach twierdzenie Zamawiającego, iż szkoły podstawowe mają osobowość prawną na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług i z tej okoliczności wynika ich samodzielny byt do stosowania ustawy P.z.p. Izba zważyła, że zarówno charakter usług stanowiących przedmiot zamówienia (usługi w zakresie transportu dzieci szkolnych i młodzieży gimnazjalnej z terenu Gminy L.G.), czas trwania zamówienia (rok szkolny 2013/2014), jak też moment ich powierzenia wskazują, iż ww. usługi stanowią jedno zamówienie, których wartość przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14 000 euro (art. 4 pkt 8) ustawy P.z.p.).
Przeprowadzenie postępowania w celu realizacji przedmiotowego zamówienia zostało przez zamawiającego powierzone na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy P.z.p. pełnomocnikom uprawnionym do działania w imieniu i na rzecz zamawiającego, którym pozostawała Gmina L.G. zobowiązana do stosowania ustawy P.z.p. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy P.z.p.
Uchwała z dnia 9 kwietnia 2015 r., KIO/KD 19/15
Źródło: ww.uzp.gov.pl